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“PATTI CHIARI” è AMICIZIA LUNGA?
primi problemi per questa nuova realtÀ

CONTRIBUTI PREVIDENZIALI
i TERMINI DI PRESCRIZIONE

MIGLIORA LA LEGGE SULLA TRASPARENZA
IL PARLAMENTO RINNOVA LA 241

MIGLIORA LA LEGGE SULLA TRASPARENZA
IL PARLAMENTO RINNOVA LA 241
Un “tagliando” ad un ottimo testo

Luigi D'Angiolella
Avvocato Amministrativista
studiodangiolella@tin.it

É di qualche giorno fa la notizia che il Senato ha approvato definitivamente il d.d.l. che modifica la legge 241/90, regolante, com'è noto, il procedimento amministrativo. A distanza di quindici anni, dunque, vi sarà la riforma di quella che venne definita, all'epoca della sua emanazione, la “Costituzione del Cittadino”, proprio per le novità che introdusse nei rapporti di noi tutti con la Pubblica Amministrazione. É stata la legge 241/90 a rendere possibile ciò che oggi sembra normale e che, invece, trovava gli ostacoli della burocrazia: l'accesso ai documenti della Pubblica Amministra-zione che interessano, l'obbligo di informare preventivamente il destinatario dell'atto e quello - per legge - di motivare tutti gli atti amministrativi, il principio secondo cui l'azione della Pubblica Amministrazione deve prevedere tempi certi di conclusione, sono tutte conquiste della legge 241. Insomma, fu veramente una rivoluzione e, a mio avviso, il punto più alto di civiltà legislativa che seppe esprimere il Parlamento negli anni 1980/90. Da allora, è cambiato praticamente tutto e il burocrate non lavora più isolato, in una torre eburnea, ma deve dar conto del suo operato ai suoi principali datori di lavoro, ossia i cittadini. Sono davvero pochi coloro che non conoscono la “Legge sulla trasparenza” e quando una norma entra a far parte del vivere quotidiano ed è considerata una forma di garanzia per l'utente, vuol dire che essa ha centrato il bersaglio. Mettere mano a quest'impianto, dunque, era arduo, perché le ricadute positive sul sistema che ci sono state e ci sono sotto gli occhi di tutti. Eppure, l'esperienza di questi primi quindici anni di applicazione della norma ha richiesto evidentemente qualche aggiustamento. Si tratta di indicazioni per lo più provenienti dalla giurisprudenza, che ha spesso evidenziato che la legge sul procedimento, assolutamente efficace, si rende talvolta di non facile applicazione, lasciando margini di opinabilità su alcune importanti questioni. Il Parlamento si è fatto carico, dunque, di sciogliere alcuni nodi. Il provvedimento, approvato a Montecitorio in quarta lettura, ridisciplina, in particolare, il diritto di accesso agli atti amministrativi e regola la questione dell'impugnativa del silenzio e degli atti di diniego dell'Amministrazione pubblica, nell'ottica della tutela dei cittadini. É questo un punto spinoso, perché l'attuale sistema effettivamente rende farraginoso il ricorso al Giudice quando la Pubblica Amministrazione non consegna gli atti richiesti o rende difficoltoso l'accesso. Con il nuovo testo questo sistema viene migliorato e snellito, con il ricorso diretto al T.A.R. per l'accesso ai documenti. La riforma in via di approvazione, poi, liberalizza i rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione e introduce elementi per finalmente considerare i singoli cittadini o gli imprenditori, come soggetti in pieno garantiti nei confronti degli Enti Pubblici su di un piano di eguaglianza. Non si tratta di una precisazione scontata, perché il "lungo cammino" per giungere a un rapporto paritario tra Pubblica Amministrazione e utente, pur avviatosi da tempo, non si è ancora completato. Ancora oggi resistono forme di privilegio ottocentesche dell'Amministrazione Pubblica, che prevale spesso in forza di principi non sempre facilmente catalogabili, quali “l'interesse pubblico” oppure “la necessità di una più approfondita istruttoria”, di per sé necessari, ma spesso strumentali. Con certe sibilline risposte, la Pubblica Amministrazione, in alcuni casi, rimane un alto muro da superare e non è certo inutile stabilire, per legge, un'eguaglianza di fatto e, cioè, concreta e non formale. S'introdu-cono, inoltre, nuove regole in materia di efficacia e di invalidità dei provvedimenti amministrativi, aumentando l'incidenza della sfera giuridica dei privati nei confronti delle Pubbliche Amministra-zioni. Particolari norme vengono, poi, introdotte in materia di riservatezza dei dati personali, anche questa vicenda delicata sottolineata dalla giurisprudenza, tenuto conto dell'introduzione della legge sulla privacy e sul mancato coordinamento con la legge 241/90, che è precedente. Sul punto, vi sono stati moltissimi contenziosi, specie quando l'accesso ha riguardato atti garantiti da proprietà intellettuale, come i progetti, di fatto vanificandosi diverse iniziative giudiziarie, in particolare in tema di Lavori Pubblici. È, poi, esplicitamente previsto che le Amministrazioni Pubbliche debbano comunicare ai cittadini tutti i provvedimenti amministrativi con effetti sfavorevoli e aspettare che questi ultimi esprimano le proprie ragioni prima di adottare un atto che possa pregiudicarli. Si tratta della cosiddetta comunicazione di avvio del procedimento, disciplinata attualmente dagli artt. 7 e ss. della legge 241/90, e bisogna dire che l'intervento era da più parti auspicato, perché le attuali regole lasciano ampi spazi d'interpretazione, spesso a sfavore del cittadino. La riforma semplificherà la disciplina, imponendo la preventiva comunicazione all'interessato ogni volta che egli è destinatario di un provvedimento, senza esclusioni. La nuova legge, poi, sancirà anche il principio di matrice giurisprudenziale secondo il quale il provvedimento che l'Amministrazione emette, violando o eludendo la sentenza del giudice, è nullo e, quindi, non produce alcun effetto per il cittadino. Anche questo è un punto di grande importanza: burocrati abili spesso eludono le sentenze dei Tribunali, emettendo provvedimenti successivi che falsamente osservano i dettami del Giudice e che costringono a nuovi ricorsi il povero malcapitato destinatario dell'atto, in una catena giudiziaria costosa e senza fine. Con la riforma, tale tattica sarà più difficile, perché il provvedimento che elude la sentenza è radicalmente nullo e, quindi, inefficace. La legge introduce, infine, anche alcune modifiche nel funzionamento della Conferenza dei servizi, istituto volto a semplificare le procedure che coinvolgono più soggetti pubblici, rafforzando la possibilità di decidere anche soltanto sulla base della prevalenza delle posizioni delle amministrazioni presenti in Conferenza. Con la riforma, la già fortunata legge 241/90 diventerebbe ancor più garante dei rapporti e darebbe linfa nuova alle Amministrazioni e anche alle imprese, che con il rinnovato istituto della Conferenza dei Servizi, potranno avviare le iniziative concertate in termini ancor più veloci e trasparenti. Questo della Conferenza dei Servizi rinnovata è, infatti, un altro messaggio che il Legislatore intende inviare ai burocrati: saranno sempre meno tollerati gli atteggiamenti di Enti che, chiamati a pronunciarsi, o non si presentano o non si pronunciano. Si procederà, comunque, ad approvare o bocciare un progetto anche a maggioranza, senza che gli assenti o i silenti possano rallentare le procedure. In verità, già la Legge Bassanini aveva introdotto importanti novità in tal senso, ma evidentemente un'altra "scossa" al sistema è stata ritenuta necessaria. Si spera che ciò serva ad eliminare alcune resistenze degli Uffici che ancora vedono, sbagliando, l'istituto della Conferenza dei Servizi come una ”accelerata spoliazione” dei poteri loro attribuiti, in genere esercitati con grande parsimonia e lentezza e, si potrebbe dire, quasi con gelosia delle proprie competenze. Come si vede, la nuova Legge avrà significativi miglioramenti, più che novità in assoluto, e questo è l'approccio più intelligente, quando l'impianto è già buono. Intervenire su di una buona legge non è facile, e con saggezza il Parlamento intende rinforzare l'impianto e non sostituire pezzi importanti. Un buon lavoro, dunque, che caratterizzerà in positivo questa Legislatura, che una volta tanto potrà vantare di aver agevolato la quotidianità del cittadino.