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Il programma 2007-2013
L’ultima chance

Per il nostro Paese, il primo momento di applicazione concreta e strutturata delle direttive di Lisbona dovrebbe essere rappresentato dalla prossima programmazione strategica

Monica DE CARLUCCIO & Raffaella VENERANDO

L’intervista Andrea Cozzolino - CONCENTRARE LE RISORSE SU SETTORI STRATEGICI

L’intervento Michele GRAVANO - Come impiegare le risorse

L’intervista Carlo BOFFA - insieme per l’attuazione del programma

L’intervento MASSIMO LO CICERO - La nuova stagione delle politiche di coesione
e sviluppo in Europa
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Tutto comincia a Lisbona, nel marzo del 2000. Una seduta straordinaria del Consiglio Europeo viene dedicata ai temi economici e sociali dell'Unione; la discussione è proficua, e le decisioni che scaturiscono dal dibattito introducono importanti novità nella definizione dei principali contenuti di politica economica dei paesi membri e dell'area nel suo insieme. L'obiettivo principale della nuova fase della politica comunitaria consiste nel far diventare l'Europa «l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro, e una maggiore coesione sociale». Al fine di raggiungere questo obiettivo viene definita una strategia globale che si appoggia su tre pilastri fondamentali: un approccio microeconomico ispirato al modello americano di sviluppo, che predispone il passaggio verso un'economia e una società basate sulla conoscenza, migliorando le politiche in materia di società dell'informazione, e accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della crescita della competitività e dell'incremento dell'innovazione; una politica sociale attiva, che mira a modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l'esclusione sociale; una visione macroeconomica coerente con il Trattato istitutivo dell'Unione, che si impegna a sostenere e rafforzare il contesto economico di base. Di conseguenza, la strategia di Lisbona sottolinea l'importanza di adottare riforme strutturali negli ambiti dell'innovazione, dell'occupazione, delle politiche economiche, della coesione sociale. Il Consiglio Europeo di Goteborg, nel giugno del 2001, introduce un ulteriore ambito prioritario di intervento: la sostenibilità ambientale, completando, in tal modo, il nuovo paradigma europeo dello sviluppo. La strategia riconosce al mercato il ruolo determinante nel promuovere la crescita economica, accrescere l'occupazione e rilanciare la competitività dell'Unione; tuttavia, i Governi degli Stati membri hanno il compito fondamentale di guidare il mercato, creando le condizioni favorevoli e disegnando un appropriato sistema di incentivi. Ai policy makers viene infatti affidato l'incarico di attuare politiche economiche basate sulla stabilità, che facilitino, allo stesso tempo, la transizione verso un'economia basata sulla conoscenza, rafforzando il ruolo delle riforme strutturali e favorendo la crescita e l'occupazione. In particolare, vengono individuate tre priorità per l'orientamento della finanza pubblica:
- ridurre la pressione fiscale sul lavoro, e migliorare gli incentivi impliciti nel sistema fiscale;
- ristrutturare la spesa pubblica per accrescere la componente di accumulazione del capitale, sia fisico che umano, e per stimolare la ricerca e lo sviluppo;
- garantire la sostenibilità finanziaria di lungo periodo, soprattutto in rapporto alle caratteristiche dell'evoluzione demografica della popolazione.
La prima concreta traduzione della strategia di Lisbona avrebbe dovuto essere rappresentata da una riveduta e corretta "Agenda 2000", il documento-matrice di programmazione che indirizzava e organizzava i fondi strutturali per il periodo 2000-2006. Per una serie di motivi, anche di natura politica, i Programmi Operativi, nazionali e regionali, rimasero invece ancorati ad una impostazione tutt'altro che organica, ripetendo, in un certo senso, gli errori del precedente ciclo 1994-1999, quando - per dirla in una battuta - gli interventi straordinari altro non fecero che produrre un "effetto amplificatore" delle già insufficienti politiche ordinarie dello Stato. Dunque, almeno per quel che riguarda il nostro Paese, il primo momento di applicazione concreta e strutturata delle direttive di Lisbona dovrebbe essere rappresentato dalla programmazione strategica 2007-2013, sulla quale proveremo a soffermarci di seguito, entrando progressivamente nel merito di quanto si prefigura per la Campania. L'iter di formazione del nuovo programma, sul quale sono decisamente chiamate a pronunciarsi le parti sociali, è piuttosto complesso, ma vale comunque la pena riferirne i passaggi essenziali.
I documenti di riferimento sono i documenti strategici preliminari in corso di elaborazione a livello nazionale e regionale per la politica di coesione comunitaria per il periodo 2007-2013. La proposta di Regolamento generale sulla politica di coesione prevede un raccordo organico della stessa politica di coesione con le strategie nazionali degli Stati membri. A tal fine, l'Italia dovrà presentare entro settembre 2006 all'UE un Quadro Strategico Nazionale con l'obiettivo di indirizzare le risorse che la politica di coesione destinerà al nostro Paese, sia nelle aree del Mezzogiorno sia in quelle del Centro-Nord. Ad oggi, in base alle "Linee Guida" approvate da Stato centrale, Regioni ed Enti locali con intesa della Conferenza Unificata del 3 febbraio 2005 e alla successiva delibera CIPE del 15 luglio 2005, dodici Amministrazioni centrali incaricate, raccolte in un Comitato coordinato dal Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione, hanno predisposto, attraverso valutazioni tecniche e un confronto con le parti istituzionali, economiche e sociali, il Documento strategico preliminare nazionale (DSPN). Assieme ai Documenti strategici predisposti dalle singole Regioni (DSR) e a quello per il Mezzogiorno (DSM), il Documento strategico preliminare nazionale ha il fine di avviare il confronto tecnico e amministrativo per la predisposizione del Quadro Strategico Nazionale con cui, nel 2006, l'Italia programmerà per il successivo settennio, la "politica regionale", ossia le risorse della politica di coesione comunitaria e le risorse nazionali del Fondo per le aree sottoutilizzate.
Il Documento strategico preliminare della Regione Campania è ancora in corso di elaborazione; con delibera di G. R. n. 1809 del 27 dicembre 2005 è stato adottato il "Documento di premessa per l'elaborazione del Documento Strategico preliminare regionale per la politica di coesione 2007-2013", che costituisce lo schema programmatorio e strategico entro cui dovrà essere elaborato il Documento strategico preliminare della Regione Campania. L'elaborazione proposta dalla Regione concentra le ipotesi di intervento su alcuni assi prioritari.
In merito ai trasporti, si pone l'obiettivo di migliorare la competitività territoriale attraverso il completamento del sistema primario e secondario dei nodi e delle reti viarie, ferroviarie, portuali, interportuali, aeree, informatiche ed energetiche lungo l'asse longitudinale Nord-Sud e lungo l'asse orizzontale Est-Ovest, garantendo al contempo il decollo delle aree intermedie. Si punta decisamente sulla logistica: il sistema logistico campano si avvarrà, anzitutto, della piena operatività dei tre interporti in fase di realizzazione, ovvero l'Interporto Sud-Europa (Marcianise), l'Interporto Campano (Nola) e l'Interporto di Salerno-Battipaglia. Risulta, dunque, quanto mai necessario il completamento degli interventi relativi alla copertura finanziaria di parte pubblica; alla costruzione dell'Asse di collegamento del terminal intermodale di Marcianise con il sistema viario principale; alla realizzazione del sistema complanare all'autostrada Caserta-Benevento a servizio dell'interporto di Marcianise; alla costruzione, nell'area interportuale di Marcianise, di basi attrezzate a supporto delle attività logistiche dei Centri di Smistamento FS in località Maddaloni. Altro elemento fondamentale per lo sviluppo del sistema logistico campano sarà la realizzazione degli aeroporti di Grazzanise e di Pontecagnano che, assieme all'esistente aeroporto di Capodichino, costituiranno un "sistema nel sistema". Sarà favorita altresì l'individuazione di aree nelle quali incentivare l'insediamento di centri di servizi logistici capaci di aiutare gli investimenti di imprese locali nazionali ed internazionali di trasporto, assemblaggio e seconda lavorazione di merci e prodotti. Per quanto attiene la rete ferroviaria, l'obiettivo è quello di completare il sistema della Metropolitana Regionale, realizzare un sistema integrato di trasporti, promuovere una efficiente offerta di servizi. Si vuole, inoltre, soddisfare la domanda di sostegno allo sviluppo che emerge dai contesti territoriali locali per i quali le dinamiche della crescita economica sono strettamente legate ad una efficace integrazione tra le reti locali e la rete nazionale. In merito alla tutela dell'ambiente ("una Regione pulita e senza rischi"), l'obiettivo è di completare rapidamente l'attuazione del piano regionale dei rifiuti, ciò al fine di migliorare la sostenibilità ambientale dello sviluppo. Saranno inoltre adottate politiche di incentivazione in tema di utilizzo di combustibili a basso impatto ambientale, con particolare riferimento al settore del trasporto pubblico su gomma. La tutela del territorio dai rischi idrogeologici vulcanici e sismici sarà assicurata da un rafforzamento delle politiche di prevenzione e messa in sicurezza. Ulteriore obiettivo del Documento strategico regionale è quello di concentrare gli investimenti sullo straordinario patrimonio culturale e paesaggistico della Campania ("la Campania una Regione Patrimonio del Mondo"). A tal riguardo, si cita il fatto che cinque dei trentadue siti italiani considerati patrimonio dell'umanità dall'UNESCO siano localizzati nella Regione. Si intende, inoltre, avviare un significativo ma mirato intervento di riqualificazione e recupero urbano ("La Campania si fa bella restaurando le città ed il paesaggio rurale"), prevalentemente basato sul riuso del suolo e degli spazi già utilizzati, teso alla valorizzazione delle città e delle loro periferie puntando all'integrazione strettissima tra la tutela dei beni ambientali e culturali col sistema dei trasporti. Per quanto attiene il turismo, l'obiettivo è puntare sulla destagionalizzazione turistica e, quindi, ampliare l'offerta e migliorare quella esistente, grazie a nuove infrastrutture in grado di attrarre flussi turistici durante tutto l'anno. Tra le scelte strategiche annunciate, vi è quella di realizzare un sistema integrato di aiuti e servizi pubblici alle imprese ("La Campania amica di chi fa impresa") in grado di accompagnare in modo stabile la crescita della competitività delle imprese campane, la qualità della loro vita e la loro sicurezza. Ciò allo scopo di aumentare la capacità della Regione di realizzare progettualità e di attrarre investimenti di imprese esterne. In tale logica si provvederà a revisionare il sistema degli incentivi; ad avviare un programma per la graduale riemersione di settori di economia sommersa; a completare l'iter di approvazione della legge regionale sul credito nonché il rafforzamento degli organismi associativi di base come i "Consorzi Fidi di Garanzia"; a promuovere la costituzione anche su base territoriale di poli e consorzi di medie e piccole imprese; a semplificare le procedure amministrative, in particolare rafforzando gli sportelli unici per le attività produttive; a rafforzare, rivedendola rispetto alla strategia generale, la "mission" degli enti regionali strumentali e/o di sviluppo (ERSVA, ERSAC,ecc.). Ulteriore obiettivo è quello di sviluppare l'agro-alimentare di qualità ("Qualità degli alimenti è qualità della vita e dello sviluppo") intervenendo sulla ricerca, la logistica, le infrastrutture materiali ed immateriali, il governo delle relazioni tra agricoltura, industria e distribuzione, la promozione mirata dei mercati interni ed internazionali, le aggregazioni imprenditoriali lungo la filiera. La Regione si pone inoltre l'obiettivo di affiancare la crescita culturale, professionale ed occupazionale dei giovani ("Una Regione giovane per i giovani"). Saranno valorizzati i percorsi formativi, si attiveranno misure legislative e leve economiche per favorire l'ingresso delle giovani generazioni nel mondo del lavoro. La Campania intende confermare ed incrementare il ruolo di regione leader nel campo della ricerca ("La ricerca abita in Campania"). In tale ottica, si opererà il rafforzamento delle azioni intraprese anche attraverso: il consolidamento dei rapporti tra il sistema delle Università e mondo produttivo locale, con particolare riferimento ai settori coinvolti nella realizzazione dei Distretti ad Alta tecnologia; il passaggio dalla società dell'informazione alla società della conoscenza; la realizzazione di sistemi interoperabili per la gestione dei processi di e-government; il sostegno a progetti di innovazione connessi all'ICT realizzati da cluster di imprese. In tema di politiche di Welfare ("la Campania della dignità e della socialità"), la Regione intende promuovere un evoluto modello di Welfare teso a ridurre il disagio sociale ed a rafforzare il sistema dell'offerta dei servizi. Un nuovo modo di considerare le politica sociale come fattore essenziale a sostegno delle politiche di sviluppo economico della Regione. Fin qui, per linee generali, i buoni propositi fissati dalla Regione. Troppo poco per un commento analitico. Ciò nonostante, alcune considerazioni possono comunque essere sviluppate, in rapporto ai temi di maggiore interesse per gli operatori economici. Sintetizziamo:
1. Nella prima parte, la bozza del Documento Strategico Regionale riconosce il sostanziale fallimento delle politiche industriali degli ultimi cinque anni. Non sono stati costituiti strumenti agevolativi "tarati" sulle specifiche esigenze delle realtà territoriali. Facile il commento sulla intempestività e la gravità dell'autocritica. Che, auspichiamo, dia luogo nell'immediato ad una radicale inversione di rotta. È necessario costruire un approccio di tipo orizzontale alle problematiche dei settori industriali e produttivi, capace di generare iniziative che siano, insieme, basate su procedure valutativo/negoziali, dotate di una significativa componente infrastrutturale e immateriale, atto ad affrontare le esigenze di manutenzione e potenziamento dell'apparato produttivo e del suo ambiente di riferimento, in grado di originare modelli partecipati di gestione. Il Contratto Regionale di Programma e la Sovvenzione Globale potrebbero essere i principali strumenti nei quali articolare l'azione organica a sostegno dello sviluppo produttivo. Il punto chiave, in accordo con la strategia di Lisbona, è l'induzione della innovazione di processo e di prodotto attraverso terapie mirate, combinando in maniera finalmente "intelligibile" domanda e offerta. Se la Regione continuerà a fare politica industriale finanziando lo scorrimento delle graduatorie delle leggi agevolative nazionali, si proseguirà sulla strada dell'inconcludenza. Così come nessun beneficio in termini di sviluppo sarà conseguito, se non si rispettano i tempi di pubblicazione delle graduatorie e di erogazione degli incentivi regionali. Il lavoro di ricognizione e approfondimento svolto può costituire una buona premessa "istruttoria" alla definizione di un primo pacchetto di azioni organiche (Sovvenzioni Globali?) dedicate, ad esempio, al consolidamento delle aziende esistenti, al potenziamento delle imprese della logistica e del trasporto, al rafforzamento dei Poli Agroalimentari, alla creazione di Poli integrati di offerta turistica (portualità, mare, aree interne), alla valorizzazione delle produzioni ad alto contenuto tecnologico. Su un altro versante, appare indispensabile insistere sull'esperienza dell'attrazione d'impresa mediante la costituzione di modelli cooperativi tra territorio, aziende locali ed aziende esterne. Candidiamo, a livello sperimentale, il progetto "Impresa chiama Impresa", realizzato da Mediacamere, quale componente attiva del nuovo processo di programmazione, con l'obiettivo di creare "pacchetti di offerta di localizzazione", in grado di supportare il potenziale investitore nella sua scelta di insediamento di nuovi investimenti. Questa scelta, tuttavia, deve essere sostenuta anche dalla fiscalità di vantaggio, priorità assoluta per lo sviluppo del territorio, il cui obiettivo è attrarre investimenti, offrire benefici a chi decide di avviare un'attività produttiva ed innescare così un virtuoso processo di crescita competitiva. L'ultimo problema è quello di Basilea 2. In effetti, il paradosso innescato dalla nuova 488 consiste nel facilitare - mediante il contributo in conto interessi - l'indebitamento delle imprese, senza provvedere, contemporaneamente, al sostegno per la fornitura delle necessarie garanzie. Nella logica di Basilea, nove imprese su dieci non saranno in condizione di rientrare nei parametri, e dunque dovranno rinunciare all'investimento. È determinante, allora, un intervento a riequilibrio che, per esempio, costituisca uno strumento accessorio e complementare alla 488, specializzandosi sui due obiettivi del concorso alla garanzia, e della partecipazione al capitale di rischio.
2. I temi della logistica e della mobilità debbono essere letti in diretta continuità. Ferma restando l'opportunità di costituire alcuni importanti "centri di gravità" (Nola, Marcianise, Battipaglia), è indispensabile ragionare in termini di una vera e propria "rete della logistica", che individui e realizzi ulteriori iniziative che corrispondano a specifici fabbisogni territoriali. Il caso della Piattaforma Logistica di Mercato San Severino va inquadrato come emblematico di un approccio più realistico e diretto al mercato della domanda. In generale, è indispensabile che i grandi Poli intermodali rappresentino un'occasione concreta di sviluppo economico, andando ben al di là della logica dell'opera pubblica. L'intervento della Regione e dello Stato deve servire ad avviare un effettivo processo di creazione di valore, attrattivo di risorse private e di investitori di qualità.
3. La ricerca e il trasferimento tecnologico non possono essere considerati come corpi separati dall'impresa e dalle attività produttive, ovvero come occasione per accrescere le organizzazioni accademiche. In questo senso, andrebbe forse organizzata una struttura più "pervasiva", capace cioè di accompagnare, fin dalla fase di avvistamento delle opportunità, le imprese piccole e medie che non sono in condizione di investire in conoscenza, comunicazione e autoformazione. Nel corso del 2006, si potrà definire un'iniziativa particolarmente ambiziosa, denominata "Partner di Progetto". Si tratta di rendere disponibili un complesso di competenze, generalmente esterne all'area, esperte nell'implementazione di processi innovativi direttamente funzionali alla crescita dell'impresa (ivi compreso quello della finanza). I Partner saranno individuati anche attraverso la rete confindustriale, parteciperanno al rischio d'impresa, e concorreranno ai programmi di coesione interna Nord - Sud.
4. Una componente della questione meridionale e, quindi, della "questione Campania" è certamente rappresentata dalla insufficienza - quantitativa e qualitativa - dei servizi essenziali. Dal punto di vista delle imprese, questo significa carenze nei settori del ciclo integrato delle acque, dell'energia, dei rifiuti, dell'istruzione e della formazione, della tutela della salute. Uno dei punti qualificanti dell'impostazione teorica del Documento Strategico Nazionale (o, almeno, degli atti preparatori) è rappresentato dal riconoscimento che le politiche di coesione debbano essere prioritariamente finalizzate al miglioramento dei servizi disponibili per cittadini e imprese, oltre che alla promozione diretta di sviluppo economico e occupazione. Il ruolo chiave attribuito alla disponibilità di servizi, è basato su un approccio interpretativo in cui gli investimenti pubblici di qualità - costruendo dotazione infrastrutturale e aumentando la qualità dei servizi - migliorano le condizioni generali di contesto in cui vivono i cittadini e operano le imprese. "In questo modo" - sintetizza il Documento redatto dal DPS - "si ampliano le possibilità di sviluppo per gli individui e si creano le condizioni favorevoli per la localizzazione di investimenti privati, attratti anche dalle opportunità create da servizi più accessibili ed efficienti". A dire il vero, questa elementare impostazione avrebbe dovuto caratterizzare anche il ciclo di programmazione in via di completamento. I fatti, però, recitano una versione del tutto contraria : l'attuazione della riforma delle gestioni idriche è lontana dal realizzarsi, al punto che il POR è "imballato" e, a causa del mancato affidamento delle gestioni unitarie in due Ambiti Territoriali Ottimali su quattro, risulta inutilizzabile circa il 50% delle risorse disponibili; il Piano Rifiuti è sostanzialmente fallito, al punto che l'emergenza di oggi appare addirittura superiore all'emergenza di prima del Piano; non sono stati realizzati interventi significativi sulle reti energetiche, piene di buchi e dispersioni; non si percepiscono ancora gli effetti dell'impegno regionale in materia di politiche di mobilità. A questo punto si rende indispensabile proporre con forza alla Regione la necessità di fissare target vincolanti su un numero limitato di obiettivi di servizio, sui quali orientare buona parte delle risorse e delle azioni di sostegno. Il benchmark di alto profilo può essere individuato nell'esperienza del governo inglese, che ha fondato il suo programma sull'incremento di diffusione e qualità dei servizi pubblici. In estrema sintesi, il sistema inglese si basa sulla definizione di Public Service Agreements (Accordi Pubblici di Servizio), nell'ambito dei quali si determinano, per ogni Dipartimento/Ministero, gli obiettivi e i target in termini di impatto e risultato atteso, definendo contemporaneamente la dotazione finanziaria necessaria per raggiungerli. Il Parlamento utilizza gli indicatori per valutare, in corso d'opera, l'effettivo raggiungimento dei risultati. La Regione Campania va impegnata in una procedura analoga: al tavolo del negoziato con le parti sociali, vanno impostate, anche a livello comprensoriale, forme di "accordo di servizio" che garantiscano il raggiungimento, in tempi ragionevolmente brevi, di determinati obiettivi. Bisogna puntare su pochi, essenziali settori: l'acqua, le infrastrutture di accessibilità, le reti energetiche, la gestione dei rifiuti, l'istruzione. Salerno può essere candidata al primo esperimento, mettendo in campo una serie limitata ed efficace di opzioni.
5. In conclusione, una riflessione e un'avvertenza. Quando il professor Monti sottolinea l'urgenza di ripensare le politiche pubbliche, mettendo al centro dell'azione di governo il "cittadino-utente", afferma un principio che non può non essere condiviso e sostenuto con forza. L'impresa - utente (così come il cittadino) non può, perciò, essere il terminale, ipotetico e marginale, della spesa per investimento (che comunque trae la sua fonte dalla fiscalità generale). L'avvertenza, allora, consiste nel non confondere, in questa preziosa fase di programmazione, il fine con il mezzo, accrescendo il ruolo degli intermediari burocratici. Troppi passaggi, troppi organismi, troppe procedure possono nuocere oltremisura, vanificando ogni sforzo.
Ma di una cosa si può essere certi: il sistema confindustriale, una volta di più, non farà mancare la propria attenzione, la propria vigilanza.