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Gap infrastrutturale: la Campania sulla strada del recupero

Nella nostra regione la dotazione infrastrutturale, pur posizionandosi su livelli analoghi alla media italiana, non ha assunto il ruolo di catalizzatore per il decollo dell’economia del territorio

Rosario GATTO, Giuseppe BASELICE e Raffaella VENERANDO

L’intervista ENNIO CASCETTA - NUMEROSI i progetti in cantiere,
molte le iniziative giÀ in porto

L’intervento ROCCO GIORDANO - un programma ambizioso

L’intervista GIORGIO FIORE - industrializzazione
e sviluppo delle aree

Gli economisti considerano il sistema infrastrutturale come elemento fondamentale per lo sviluppo economico-sociale di ciascun contesto territoriale. Questo assunto trova adeguato riscontro empirico in una analisi effettuata dall'Istituto Tagliacarne per gli anni 2003/2004 da cui emerge una relazione (v. Grafico) tra il livello di dotazione infrastrutturale di ciascuna regione e il relativo valore indicizzato (Italia 100) del reddito pro-capite (il reddito pro-capite rappresenta una proxy del livello di sviluppo mediamente raggiunto dal singolo contesto territoriale). Vi sono tuttavia delle eccezioni; la Campania si presenta come una delle regioni in cui la dotazione infrastrutturale, pur posizionandosi su livelli analoghi alla media del Paese, non ha assunto il ruolo di "catalizzatore" per il decollo dell'economia del territorio, rispecchiando quindi un modello economico in cui le politiche di contesto non hanno risposto in pieno alle esigenze socio-imprenditoriali locali. Quando si parla di sistema infrastrutturale è necessario fare riferimento non soltanto alle infrastrutture cosiddette pesanti (strade, ferrovie, aeroporti, sistemi idrici ed elettrici, etc.), ma ad un complesso di reti e servizi immateriali che va sotto il nome di infrastrutturazione leggera. L'Istituto Tagliacarne ha provveduto nel corso del 2004 ad un aggiornamento del monitoraggio della dotazione infrastrutturale delle province italiane. Le infrastrutture vengono ripartite in 10 categorie riconducibili sostanzialmente a due gruppi: infrastrutture economiche e infrastrutture sociali. Tra le prime si trovano le infrastrutture di trasporto (strade, ferrovie, etc.), gli impianti e reti energetico-ambientali o le reti telematiche, etc., mentre nel secondo gruppo si posizionano tipologie che rispondono ad una potenziale domanda attivata dal settore famiglie quali, ad esempio, le strutture per l'istruzione, quelle sanitarie, etc.. Dalle elaborazioni effettuate emerge che la regione Campania presenta un indice complessivo di dotazione di infrastrutture (economiche e sociali) pari a 95,7, superiore al valore registrato nel Mezzogiorno (75,9), ma inferiore alla media nazionale (Italia=100) e al valore registrato nelle altre ripartizioni geografiche Nord-Ovest (116,2), Nord-Est (107) e Centro (118,4). I valori più alti si registrano per la provincia di Napoli (133,1); seguono Caserta (83), Salerno (76,2), Avellino (66,8) e Benevento (58).
Se si considerano solo le infrastrutture economiche, l'indice complessivo per la Campania, pari a 86,1, risulta anche in questo caso superiore al valore registrato nel Mezzogiorno ma inferiore alla media nazionale. Osservando in dettaglio le diverse tipologie di infrastrutture economiche (v. tabella 1), si nota tuttavia un indice superiore alla media nazionale per la rete stradale (103,0), la rete ferroviaria (124,4), le strutture e reti per la telefonia e la telematica (103,0).
Per le infrastrutture sociali, l'indice totale (108,1) è di poco superiore al valore nazionale (v. tabella 2); se si considerano le diverse tipologie di infrastrutture si registra inoltre un valore inferiore a quello nazionale per le strutture culturali e ricreative (92,1). L'aggiornamento del monitoraggio della dotazione infrastrutturale delle province italiane effettuata dall'Istituto Tagliacarne, riproponendo una griglia di analisi simile a quella adottata in passato, permette l'effettuazione di un confronto temporale dall'inizio degli anni novanta ad oggi. Dall'analisi emerge ad esempio che negli ultimi quindici anni è cresciuto l'indice relativo alla rete stradale (che passa da un valore pari a 96,1 nel 1991 ad un valore pari a 103 nel 2004)segno che opere come l'Autostrada A30 Caserta-Salerno o gli interventi sul "corridoio tirrenico" hanno accresciuto e ampliato la dotazione stradale. Molto ancora va fatto, tuttavia, per ammodernare la principale arteria di collegamento verso il Mezzogiorno d'Italia, ovvero l'autostrada A3 Salerno-Reggio Calabria. Tale inadeguatezza è stata avvertita dagli attori locali e nazionali al punto da inserire l'adeguamento della autostrada stessa tra le priorità di intervento della Legge n. 443/2001 (comunemente detta Legge obiettivo e di cui si dirà più avanti). Cresce anche l'indice relativo alla rete ferroviaria (da 111,2 nel 1991 a 124,2 nel 1999 a 124,4 nel 2004) (v. tabella 3). Per una migliore comprensione dei valori va ricordato che nella determinazione dell'indice si è considerata non solo la dotazione fisica (lunghezza rete, binario doppio, elettrico, etc.) maanche la tipologia di servizi attivati (presenza di Eurostar, giorni di frequenza delle corse, etc.).
Diminuisce invece l'indice relativo ai porti (da 90,6 nel 1991 a 76,5 nel 1999 a 68,9 nel 2004). In questo caso si nota come la Campania ha visto indebolire la propria posizione nel contesto nazionale in conseguenza del forte ridimensionamento della struttura portuale afferente alla provincia di Napoli. Diminuisce inoltre anche l'indice relativo agli impianti e reti energetico-ambientali (da 85,3 nel 1991 a 83,2 nel 1999 a 81,1 nel 2004).
In merito alle infrastrutture sociali si registra la diminuzione dell'indice relativo alle strutture culturali e ricreative (da 112,3 nel 1991 a 97,5 nel 1999 a 92,1 nel 2004). Anche in questo caso si registra una forte diminuzione dell'indice relativo alla provincia di Napoli (da 200,7 nel 1991 a 152,1 nel 1999 a 150,7 nel 2004).
Significativi ai fini dell'analisi della situazione delle infrastrutture in Campania sono anche gli studi effettuati dalla SVIMEZ-Associazione per lo sviluppo dell'industria nel Mezzogiorno i cui risultati sono riportati nel Documento strategico per il Mezzogiorno (Linee per un nuovo programma Mezzogiorno 2007-2013 - Dicembre 2005) previsto dalle Linee guida per l'elaborazione del Quadro Strategico Nazionale per la politica di coesione 2007-2013. Gli indici pubblicati dalla SVIMEZ nel 2005, sostanzialmente, confermano quanto rilevato dalle analisi effettuate da Unioncamere-Tagliacarne. Per quanto riguarda i trasporti, gli indici sintetici, che considerano anche alcune caratteristiche delle diverse infrastrutture e non solo la loro numerosità, restituiscono un quadro in cui il Mezzogiorno nel suo complesso mostra quasi sempre un differenziale negativo con il Centro-Nord, con l'eccezione dell'indice sintetico relativo alle infrastrutture stradali; per la Campania (v. tabella 4) tale indice è pari a 137,5 contro il 97,5 del Centro-Nord. Tra le regioni del Mezzogiorno, valori migliori della media del Centro-Nord si evidenziano in Campania per le infrastrutture ferroviarie (l'indice sintetico è pari a 145,4). Particolarmente basso anche in Campania è invece l'indice relativo alla dotazione di infrastrutture interportuali (4,5) a conferma di un deficit di servizi per la logistica. Nel Documento strategico per il Mezzogiorno sono riportate anche alcune informazioni relative ad altre tipologie di infrastrutture; i dati sono tratti sempre dal Rapporto SVIMEZ 2005 sull'economia del Mezzogiorno. Nel Documento si legge che nelle regioni del Mezzogiorno gli indici di dotazione infrastrutturale relativi alle infrastrutture ambientali ed energetiche si mostrano nel complesso deficitari, anche se assai differenziata è la situazione sul territorio. La regione Campania presenta un valore superiore al dato nazionale per le infrastrutture energetiche (l'indice sintetico di infrastrutture energetiche considera la rete del gas e la trasmissione e distribuzione di energia elettrica) e un valore inferiore al dato nazionale per le infrastrutture ambientali (l'indice sintetico di infrastrutture ambientali considera la depurazione di reflui urbani, l'incenerimento rifiuti e le discariche speciali), occupando l'ultima posizione nella graduatoria delle regioni del Mezzogiorno.
La dotazione di reti idriche di adduzione risulta particolarmente carente nel Mezzogiorno rispetto al dato medio nazionale, relativamente migliore quella delle reti di distribuzione (peraltro molto significative sono le perdite). Critica è la situazione delle infrastrutture di depurazione in Campania. In base ai dati APAT del 2003, il grado di conformità agli standard dei sistemi di depurazione delle acque reflue urbane a servizio di agglomerati con carico nominale maggiore di 15.000 abitanti equivalenti è ancora pari al 75% a livello nazionale e al 53% nel Mezzogiorno, con una notevole variabilità regionale: agli estremi si trovano Campania e Sicilia, con grado di conformità pari a 0 e 8% rispettivamente, e Basilicata e Puglia, con grado di conformità pari a 100% e 86% rispettivamente.
Infine, nel Documento strategico per il Mezzogiorno si evidenzia che il sistema impiantistico per la gestione dei rifiuti mostra ancora notevoli ritardi, nonostante i progressi registrati nel periodo 2000-2004. Il recupero energetico da trattamento dei rifiuti è sostanzialmente assente. La discarica risulta essere ancora l'opzione di smaltimento principale, anche se in progressiva riduzione (al 2004 è pari al 73% contro il 93% del 2000). Nel 2004 vi è stata un'ulteriore riduzione del numero di impianti di discarica, con la chiusura di 63 impianti nel Sud, di cui 9 in Campania e Calabria, 15 in Basilicata e 16 in Sicilia. La percentuale più bassa di rifiuti smaltiti in discarica si registra in Campania (38%), che presenta la maggiore riduzione dello smaltimento in discarica negli ultimi anni, dovuta anche all'impossibilità di utilizzare le infrastrutture esistenti, perché sature, e un forte incremento nei quantitativi di rifiuti avviati negli impianti di trattamento meccanico biologico e stoccati, in attesa di essere poi smaltiti in altre regioni o all'estero.
Le politiche per lo sviluppo delle infrastrutture
Riguardo alla pianificazione e alla programmazione di interventi infrastrutturali, vanno considerate in primo luogo la "Legge obiettivo" e le "Intese istituzionali di programma". A partire dal 2000 sono state varate una serie di norme finalizzate alla realizzazione di un programma di recupero del deficit infrastrutturale che caratterizza il nostro paese rispetto ad altri. Il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGT), varato all'inizio del 2001, in conformità con le direttive comunitarie, riserva attenzione prioritaria ai temi del riequilibrio modale e del rilancio equilibrato degli investimenti infrastrutturali. La norma attuativa che recepisce la valenza dello strumento di programmazione del PGT, citandolo come riferimento esplicito per la definizione del programma delle Infrastrutture Strategiche, è la Legge delega 443/2001 (detta comunemente "Legge Obiettivo"). Questa stabilendo principi innovativi per la progettazione, approvazione e attuazione delle grandi opere strategiche, intende fornire una risposta agli indirizzi programmatici del governo, sintetizzati nel DPEF 2002-2005, che contemplano una serie di interventi per il potenziamento dei collegamenti stradali e ferroviari, delle telecomunicazioni, delle reti acquedottistiche, degli impianti energetici, delle linee metropolitane.
Conformemente con le disposizioni della Legge Obiettivo, con delibera 121 del 2001, il CIPE ha approvato il 1° Programma delle opere strategiche per la realizzazione di 127 grandi opere di interesse nazionale, per un costo stimato di circa 125 miliardi di euro. Tra i 127 interventi infrastrutturali contenuti nel Programma, 21 sono considerati di primaria importanza e riguardano principalmente i settori del trasporto ferroviario, stradale e autostradale, nonché i sistemi portuali e urbani. Va osservato come tra questi alcuni interventi impattano in misura rilevante sul contesto infrastrutturale campano. Più in particolare: l'asse Salerno-Reggio Calabria-Palermo-Catania, per il sistema ferroviario; l'asse autostradale Salerno-Reggio Calabria-Palermo-Messina-Siracusa-Gela, per il sistema stradale; il sistema integrato di trasporto del nodo di Napoli. Di seguito si riporta il programma degli interventi strategici approvati dal CIPE relativi alla Campania per macro settore di intervento. Gli interventi indicati in grassetto costituiscono parti di sottosistemi infrastrutturali il cui insieme rappresenta la griglia di priorità delle reti infrastrutturali (cfr. Allegato 2 e Allegato 3 della Delibera CIPE n.121 del 21/12/2001).
Corridoi ferroviari: Tratta campana Napoli-Reggio Calabria; Nodo di Napoli e Stazione Centrale P.zza Garibaldi.
Corridoi autostradali e stradali:
Adeguamento tratta campana A3, compresi i tratti Napoli-Salerno e raccordo Salerno-Avellino; Collegamento autostradale CE-BN, con variante di Caserta e bretelle di colleg.to; Complemento corridoio tirrenico: Bretella di collegamento tra A1 (Capua) e la SS Domiziana, e adeguamento Domiziana (tratta Garigliano-CastelVolturno); Asse di viabilità collegamento tra la A3 (Contursi), la A16 (Grottaminarda) e la A14 (Termoli).
Hub aeroportuali e portuali:
Adeguamento e potenziamento degli accessi ferroviari e stradali nei Porti di Napoli e di Salerno; Completamento delle infrastrutture proprie e di accesso al Sistema aeroportuale campano (Capodichino, Grazzanise, Pontecagnano) e specializzazioni funzionali.
Hub interportuali:
Interporto di Nola: potenziamento svincolo di collegamento; Interporto di Battipaglia: potenziamento e collegamenti con A3 e rete ferroviaria; Interporto Marcianise/Maddaloni: adeguamento accessi intermodali.
Metropolitane:
Sistema di Metropolitana regionale (SMR), con adeguamenti e interconnessioni fra reti esistenti.
Interventi per l'assetto del territorio:
Risanamento del sottosuolo dell'area urbana di Napoli.
Sistemi idrici e reti irrigue:
Sistemazione dei bacini del Volturno, del Sarno e vesuviano, della Campania centrale e Piana del Sele;
Adeguamento della ripartitrice principale dell'acquedotto campano; Miglioramento e completamento del sistema di ripartizione primaria dell'acquedotto campano; Completamento dello schema della Campania Occidentale. Alimentazione area Flegrea e Basso Volturno; Adeguamento direttrice principale dell'acquedotto del Sarno; Completamento acquedotto salernitano; Sistema di adduzione principale alla città di Napoli; Sistema irriguo della Campania occidentale Piana del Sele.
Come si legge nel Rapporto Annuale 2005 sugli interventi nelle aree sottoutilizzate del DPS - Dipartimento delle Politiche di Sviluppo - Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Programma di accelerazione per le opere inserite nel Programma Infrastrutture Strategiche (PIS) è il frutto di una specifica decisione parlamentare, assunta in occasione dell'approvazione della Legge Finanziaria per il 2004. Il fine che si propone è di realizzare una accelerazione della spesa e di dare impulso all'andamento del ciclo economico del Mezzogiorno. Tale fine è perseguito prevedendo di concentrare risorse su interventi in grado di produrre un'anticipazione nella capacità di spesa, individuando priorità nei settori della sicurezza, dei trasporti, della ricerca, dell'acqua e del rischio idrogeologico. Sono stati complessivamente ritenuti eleggibili 39 progetti, 13 dei quali approvati e finanziati dal CIPE. Su tali interventi viene svolta un'azione continuativa di monitoraggio, che ha consentito al CIPE di avere un'informazione periodicamente aggiornata sull'impiego delle risorse Fondo Aree Sottoutilizzate e sullo stato d'avanzamento di quella parte di opere della Legge-Obiettivo finanziate dal Programma di accelerazione. Già con la delibera n. 98/2005, il CIPE è stato messo in condizione di riassegnare risorse non allocate. Il sistema di regole adottato, imperniato sul principio del Fondo per le Aree Sottoutilizzate che prevede il riutilizzo delle economie all'interno dello stesso strumento, ha reso possibile verificare con prontezza l'esistenza di economie realizzate e monitorare lo stato dell'istruttoria dei singoli progetti in modo da presentare al CIPE proposte di riallocazione di risorse non immediatamente impiegabili a favore di progetti invece pronti all'avvio. Grazie a questo meccanismo è stato possibile destinare alcune risorse del Programma di accelerazione al finanziamento del macrolotto n.2 dell'Autostrada Salerno-Reggio Calabria, assicurando così copertura finanziaria all'ultima grande tranche di lavori, fra quelli urgenti e necessari, per l'ammodernamento dell'arteria.
Un altro rilevante ambito della programmazione infrastrutturale è quello degli Accordi di programma quadro (APQ) dell'Intesa istituzionale di programma, in gran parte finanziati con le risorse previste per gli interventi nelle aree sotto-utilizzate.
L'Intesa Istituzionale di Programma (IIP) è lo strumento di programmazione che consente a ogni Regione di concordare con il governo centrale gli obiettivi, i settori e le aree dove effettuare gli interventi infrastrutturali di interesse comune per lo sviluppo del territorio regionale. L'IIP prevede, per ciascun settore d'intervento, la stipula di un Accordo di Programma Quadro, rimandando a quest'ultimo la definizione puntuale delle opere e dei finanziamenti. Secondo il citato Rapporto annuale del DPS-2005, dal 1999 al 2005 sono stati stipulati 417 Accordi di programma quadro per un ammontare di risorse programmate pari a 56.710 milioni di euro. Adottando una classificazione omogenea a quella utilizzata nel Quadro Comunitario di Sostegno che distingue più Assi di intervento (Risorse naturali, Risorse culturali, Risorse umane, Sistemi locali di sviluppo, Città, Reti e nodi di servizio) emerge che la maggior parte delle risorse (54%) sono concentrate sull'Asse Reti e nodi di servizio.
Secondo il Rapporto del DPS, al 31 dicembre 2005, in Campania risultano stipulati 26 APQ (v. tabella 5). Il Rapporto del DPS sottolinea inoltre la strategicità di alcuni interventi programmati negli Accordi di Programma Quadro stipulati nel corso dell'anno 2005. Tali interventi rientrano in diversi settori tra i quali quello dei trasporti. Per la Campania vengono citati il completamento del raddoppio della tratta Torre Annunziata-Castellammare di Stabia del sistema metropolitano regionale e rilevanti interventi per gli interporti. Nel settore delle risorse naturali, in cui prevalgono per numero e dimensione, gli Accordi di Programma Quadro in materia di risorse idriche e di difesa del suolo, il Rapporto 2005 sottolinea inoltre la sottoscrizione con la Regione Campania del primo Accordo di Programma Quadro "Difesa del Suolo". L'Accordo si avvale di 175 milioni di euro del Fondo per le Aree Sottoutilizzate e finanzia, tra l'altro, interventi per il consolidamento e la bonifica della penisola sorrentina e delle isole dell'arcipelago campano.
Infine, in merito alla programmazione di interventi nel settore delle infrastrutture, vanno considerati anche gli interventi di natura infrastrutturale cofinanziati dai Fondi strutturali. A questo proposito appare utile riportare i risultati della Valutazione intermedia del POR Campania 2000-2006, realizzata dal N.V.V.I.P. della Regione Campania (cfr. Rapporto di aggiornamento della valutazione intermedia - Ottobre 2005). I risultati sono sintetizzati nella tabella 6. La tabella considera come aree tematiche di valutazione per lo sviluppo infrastrutturale, l'Ambiente, i Trasporti, la Società dell'informazione e le infrastrutture per lo sviluppo rurale. Nel Rapporto di valutazione si evidenzia che la dimensione media degli interventi (impegni/n.interventi) indica una generale frammentazione delle risorse del POR ad eccezione dei trasporti dove la concentrazione degli investimenti è alquanto evidente. Si sottolinea inoltre come le infrastrutture incidano per il 50% sul totale del POR. Nell'ambito di questa categoria il 18% è costituito da interventi appartenenti alla categoria "Altro" che racchiude, per la maggior parte, interventi di recupero e riqualificazione urbana (arredo urbano, recupero centri storici, restauro architettonico, ecc.) e di infrastrutturazione delle aree industriali (per la maggior parte aree PIP). L'alta percentuale della categoria "Altro" sembrerebbe indicativa di una dispersione degli interventi verso la non soluzione di problematiche strutturali. Difatti dalla ricognizione della realizzazione fisica per misure risultano non attivate tipologie di intervento importanti, quali: protezione delle coste, rinaturalizzazione delle sponde, smaltimento dei rifiuti speciali, recupero aree dismesse. Un ulteriore limite della politica infrastrutturale in Campania è certamente rappresentato dall'assenza di iniziative coordinate in materia energetica. La notevole dipendenza in termini di forniture e la scarsa qualità delle reti rappresentano i due corni di un problema che, nel passato quinquennio, non si è riusciti ad affrontare, concentrando invece gli investimenti pubblici nei soli settori delle energie rinnovabili, a bassissimo impatto quantitativo. La costruzione di nuove centrali di produzione da fonte convenzionale ed un piano di manutenzione straordinaria delle strutture e delle reti di distribuzione rappresentano, invece, un obiettivo prioritario dal quale non è possibile prescindere, pena la definitiva perdita di competitività della realtà produttiva regionale.
Per quanto riguarda i Trasporti la comparazione tra la realizzazione fisica e finanziaria denota una apprezzabile performance anche se risultano non attivate tipologie di intervento quali la logistica e l'intermodalità che potrebbero apportare significativi vantaggi al sistema di sviluppo regionale.