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CONFINDUSTRIA CAMPANIA
l’intervista A Ettore D’Elia - IL RUOLO DELL’AUTORITà
DI VIGILANZA SULLE RISORSE IDRICHE
l’intervista A Ugo de flaviis - ACQUe: È tempo di riflettere
Il governo
dell’acqua: panta rei?
La riforma dell’Ambiente è tesa a ridurre gli sprechi, aumentare l’efficienza di gestione del servizio e a contenere le tariffe
a cura di Angelica Agresta, Laura Lanzara e Mariarosaria Zappile
Le politiche di sviluppo territoriale realizzate a livello nazionale e regionale restano incardinate al doppio obiettivo di migliorare i servizi disponibili per i cittadini e le imprese, e di promuovere direttamente la produzione e l'occupazione.
La maggiore disponibilità di servizi assume, in questo quadro, una dimensione essenziale e propedeutica, dal momento che gli investimenti per migliorarne e qualificarne l'offerta incidono in maniera sensibile sulla competitività dei territori e dei settori, oltre che sulla stessa sostenibilità del contesto socioeconomico di riferimento.
Il recente dibattito sulle prospettiva di crescita del continente europeo, che si è sviluppato a partire dalla Conferenza Europea di Lisbona, riconosce il contributo positivo della politica ambientale per la crescita e l'occupazione, sottolineando il ruolo dei servizi pubblici di elevata qualità, universali ed efficacemente forniti.
Il settore del ciclo integrato delle acque, proprio grazie al sostanziale movimento innovativo introdotto dalla legge di riforma, appare nella condizione di concorrere in maniera significativa al perseguimento degli obiettivi contenuti nella "strategia di Lisbona", collocandosi tra le due grandi aree tematiche dell'adeguamento delle infrastrutture materiali e immateriali, e della tutela dell'ambiente.
Quante risorse per investimenti è possibile liberare grazie alla piena attivazione del processo di riforma delle gestioni? In che misura un servizio idrico unitariamente gestito può garantire nuova occupazione, diretta e indotta, promovendo al contempo azioni di ricerca e trasferimento tecnologico mirate all'efficientamento del sistema, al risparmio e alla tutela del bene? In che modo, infine, il settore idrico può contribuire all'obiettivo strategico di fare della politica europea in materia ambientale una fonte di competitività?
Ci spetta, evidentemente, l'obbligo di una risposta; ovvero di una iniziativa conseguente e commisurata alla rilevanza della materia.
Ma cos'è la riforma?
Nell'ultimo decennio il settore dei servizi idrici è stato interessato da un processo di radicale riorganizzazione; la legge 5 gennaio 1994, n. 36 ("legge Galli") ha definito, mediante l'istituzione degli Ambiti Territoriali Ottimali, un nuovo soggetto di governo dei servizi idrici, attribuendo a questo Ente - partecipato dalle autonomie locali - competenze esclusive in materia di pianificazione, programmazione, governo e controllo della fornitura.
Obiettivo fondamentale della "Galli", i cui principi generali sono stati ribaditi dalla legge delega di riforma dell'Ambiente, è quello di pervenire ad una gestione economica ed efficace del sistema, al fine di un completo soddisfacimento delle scelte dell'utenza.
L'Acqua, ovviamente, resta un bene pubblico incedibile.
La finalità della riforma consiste nel far guadagnare al servizio una connotazione industriale, riducendo gli sprechi, aumentando l'efficienza, e contenendo la tariffa entro limiti di assoluta sostenibilità.
Una componente essenziale del processo di riorganizzazione è costituita dall'individuazione, da parte dell'Ente d'Ambito, di un soggetto unico di provata capacità cui affidare la titolarità del servizio, superando in questo modo tutti i limiti legati alla frammentazione e alla dispersione delle competenze.
Allo stato, la procedura di affidamento della gestione unitaria del servizio è stata completata per quarantotto Ambiti Territoriali Ottimali, che interessano il 61% della popolazione italiana.
Per quanto concerne le aree dell'obiettivo 1 (Mezzogiorno) al 31 dicembre 2004 per 15 ATO su 22 non si era ancora pervenuti al completamento dell'iter; ciò ha creato una situazione di rischio per l'utilizzo delle risorse comunitarie del POR 2000-2006, che, in larga parte, possono essere indirizzate al finanziamento dei piani d'investimento solo a condizione che gli Ambiti Territoriali Ottimali abbiano provveduto all'affidamento della gestione nel rispetto della vigente normativa, nazionale e regionale.
In Campania l'ATO 1 (province di Avellino e Benevento) e l'ATO 2 (province di Napoli e Caserta) non hanno ancora definito i previsti affidamenti, creando le premesse di un grave pregiudizio alle popolazioni servite, che potrebbero essere private di apporti finanziari essenziali per la realizzazione di opere infrastrutturali direttamente collegate al buon esito della riforma. La scelta della modalità di affidamento dipende in maniera esclusiva dal soggetto Ente d'Ambito, che può optare:
- per l'attribuzione del servizio a soggetti privati, mediante procedura di gara;
- per la costituzione di una società mista pubblico-privata, in cui il soggetto privato sia selezionato mediante evidenza pubblica;
- per la costituzione di un soggetto che operi "in house", interamente pubblico.
Per quanto riguarda l'affidamento "in house" va ricordato come, in più occasioni, la giurisdizione amministrativa nazionale e comunitaria si sia pronunciata sulla "eccezionalità" di questa soluzione, che va in ogni caso motivata, e che deve garantire, comunque, qualità ed efficienza del servizio.
È opportuno comunque ribadire che, qualunque sia il modello gestionale adottato, la titolarità del bene resta pubblica, così come appartiene al soggetto pubblico l'onere di fissare la tariffa, che il soggetto gestore assume l'obbligo di applicare.
Allo stato, appare indispensabile sostenere la necessità di un rapido completamento delle procedure, garantendo, comunque, l'esercizio del controllo e della vigilanza in tutte le fasi del processo: tra l'altro, va segnalato come i documenti preparatori del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 includano il settore dell'acqua tra le priorità d'intervento, preannunciando un ulteriore apporto per la realizzazione della riforma, che, a maggior ragione, non può essere lasciata a metà.
Secondo le elaborazioni intermedie condivise tra Stato e Regioni, per il prossimo ciclo di programmazione sostenuto dai Fondi Comunitari, «la gestione efficiente e sostenibile della risorsa e la sua tutela qualitativa e quantitativa presuppongono il completamento della riforma verso un'effettiva industrializzazione del sistema, che ha incontrato, nella programmazione 2000-2006, difficoltà di vario ordine (inadeguatezza istituzionale e amministrativa, ritardata pianificazione di settore, mancato affidamento del servizio, persistenza delle gestioni frammentarie e commissariali)».
Si tratta, dunque, di dar luogo a politiche ordinarie che consentano di rimuovere gli ostacoli alla piena attuazione della riforma; in questa prospettiva, l'intervento delle politiche ordinarie potrà individuare, nel rispetto delle norme in materia di aiuti di stato, corretti meccanismi di incentivazione finanziaria a sostegno della infrastrutturazione e gestione del servizio idrico integrato, con misure compensatorie in grado di garantire il servizio anche in aree di inefficienza del mercato. Le politiche regionali, invece, dovranno perseguire ulteriori priorità di intervento, individuate:
- nel sostegno ai Piani d'Ambito, ai Piani di Tutela delle Acque, ai Piani di Bacino, privilegiando le azioni finalizzate a garantire la continuità e l'efficienza nella distribuzione delle risorse per gli usi civili e le azioni volte alla depurazione degli inquinanti e per la protezione delle acque dall'inquinamento diffuso;
- nella realizzazione di interventi infrastrutturali strategici compresi tra le opere del Programma Nazionale Idrico, con prevalenza alle opere di interconnessione e di compenso su area vasta, in modo da regolare la gestione della domanda e dell'offerta in base ad esigenze volta per volta misurate;
- nel sostegno per il risparmio idrico, la riduzione di perdite, il recupero e l'uso di fonti idriche alternative (ad esempio le acque reflue);
- nella prevenzione e gestione delle situazioni di siccità, salinizzazione delle falde ed esondazione, ottimizzazione dei sistemi di invaso e recupero della risorsa idrica.
Come si vede, l'obiettivo condiviso tra Amministrazioni Centrali e Regioni è quello di orientare e attuare una politica unitaria, che ricongiunga la tematica della tutela ambientale con quella più direttamente connessa all'esigenza della industrializzazione del servizio, che costituisce il presupposto di un rilancio della cospicua spesa in conto capitale preventivata nei Piani.
Alcuni casi recenti (Acquedotto Pugliese) dimostrano che, in presenza di gestioni industriali efficienti e a tariffa invariata, il sistema del credito è disponibile a sostenere e finanziare i piani d'investimento.
In Campania, l'ammontare totale degli investimenti previsti nel quindicennio è di circa 5 miliardi di euro, in gran parte concentrati nelle prime annualità.
Si ha motivo di ritenere che da una buona combinazione di apporto pubblico e qualificazione dei servizi possa derivare, a breve, un significativo rilancio della spesa in conto capitale.
Quando attuata, la riforma potrà dunque far nascere un vero e proprio comparto industriale, in grado di concorrere in maniera consistente allo sviluppo della Regione.
Ci si domanda, a questo punto, quale sia stato finora l'apporto reale determinato dai principali strumenti di programmazione regionale sull'effettivo avvio della riforma, anche in carenza del completamento dell'iter procedurale che prevede l'affidamento della gestione ad un unico soggetto industriale. Per questa materia, bisogna fare riferimento al POR 2000-2006, all'Accordo di Programma Quadro "Risorse Idriche" dell'Intesa Istituzionale di Programma, e alla famosa "Legge Obiettivo".
Il POR 2000-2006
La Misura considerata in questo caso è la 1.2 Ciclo integrato dell'acqua che prevedeva una dotazione iniziale di risorse pari a 544,878 milioni di euro. Essa rappresenta la principale misura, per volume di risorse, dell'ASSE I Risorse Naturali ed assorbe il 21,3% del totale fondi previsti dallo stesso Asse, nonché il 5,9% dell'intero POR.
Il piano finanziario prevede l'intervento di risorse private pari al 51,3% del totale degli investimenti a fronte del 48,7% di fondi pubblici.
POR Campania 2000/2006 - ripartizione risorse finanziarie
Fonte: elaborazione su dati POR Campania 2000-2006
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POR Campania 2000/2006 - Il piano finanziario di spesa (euro)
Fonte: elaborazione su dati POR Campania 2000-2006
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Le azioni previste dalla Misura sono 6:
1. Ammodernamento, adeguamento e potenziamento degli schemi di approvvigionamento e distribuzione idrica;
2. Adeguamento e completamento delle infrastrutture fognarie e di depurazione;
3. Miglioramento della gestione degli schemi di approvvigionamento e distribuzione idrica e delle infrastrutture fognarie e di depurazione;
4. Risanamento e miglioramento della gestione delle reti idriche interne;
5. Promozione del risparmio e del riuso della risorsa idrica;
6. Avviamento degli ATO.
Le tabelle di seguito illustrano la struttura finanziaria del POR e la concentrazione finanziaria del piano di spesa distribuita nei sette anni previsti.
Il POR, quindi, prevede interventi infrastrutturali nei tre segmenti del Servizio Idrico Integrato (SII) e azioni di riorientamento della domanda a favore del risparmio e del riuso della risorsa idrica (azione e) oltre che per l'avviamento degli Ambiti Territoriali Ottimali (azione f, assistenza tecnica per il monitoraggio e il controllo, strumentazioni informatiche, formazione).
Il POR consente di coprire parte della domanda di spesa pubblica richiesta dal Servizio Idrico Integrato per il periodo iniziale dei piani di sviluppo predisposti dagli ATO o comunque per gli interventi programmati e/o avviati dal Commissario per l'emergenza ambientale (rifiuti, bonifica e tutela delle acque) operante dal 1995 e dagli enti locali prima dei piani d'Ambiti Territoriali Ottimali.
Le risorse pubbliche del POR si integrano con le risorse derivanti:
- da tariffa, in particolare dagli aumenti tariffari per interventi urgenti su fognatura e depurazione per adempiere alle direttive comunitarie recepite con il D.Lgs. 1999/52 "Tutela dell'acqua dall'inquinamento" e dagli ulteriori aumenti previsti dai piani d'ATO per la copertura degli interventi programmati;
- da bilanci degli enti locali e degli attuali soggetti gestori (pubblici);
- da leggi preesistenti, da programmare (provvedimenti di rifinanziamento di leggi pluriennali per l'ambiente) o riprogrammare (residui L. 64/86);
- da risorse assegnate per l'attuazione delle misure di contenimento dell'emergenza ambientale;
- dalle Delibere CIPE (142/99,84/2000, 138/2000, 36/2002) di riparto delle risorse per le aree sottoutilizzate, da programmare nel quadro dell'intesa istituzionale di programma tra Regione Campania e Governo del 18/1/2000, mediante apposito accordo di programma quadro;
- infine, risorse individuate o da reperire ai sensi della Legge Obiettivo.
L'avanzamento finanziario della Misura 1.2 è lievemente inferiore agli obiettivi di spesa imposti dal Complemento di programmazione.
Tabella - Monitoraggio degli impegni e dei pagamenti dei beneficiari finali al 31/12/2004
Solo risorse pubbliche
La Legge Obiettivo
Una componente non secondaria per la messa in efficienza del settore idrico è costituita poi dalla realizzazione delle opere di ammodernamento delle grandi strutture di adduzione e distribuzione, già previste nell'ambito della Legge-Obiettivo.
Per gli "Schemi Idrici" la legge 443/01 prevede l'attivazione di risorse per 4,6 miliardi di euro, interamente destinati al Mezzogiorno.
Gli interventi previsti impegnano il 3,7% del totale dei fondi complessivamente programmati e sono finalizzati a risolvere la situazione di "emergenza" idrica nei settori potabile, irriguo e industriale.
Per la Campania furono originariamente previsti investimenti per oltre 1 miliardo di euro, gran parte dei quali destinati ad opere di potenziamento delle grandi reti di adduzione dell'Acquedotto Campano e dell'Acquedotto della Campania Occidentale.
La Regione, per motivi di economia organizzativa e di attrazione di risorsa privata, decise di proporre l'estendimento della concessione in capo ad ENI-Acqua Campania, relativa all'Acquedotto Campano Occidentale, all'Acquedotto Campano. La scarsa disponibilità di cassa, che caratterizza da sempre la Legge-Obiettivo, vincolava a tempi stretti; di modo che, l'estendimento della concessione restava la via più breve per "intercettare" le risorse finanziarie statali.
Dei cantieri, però, non v'è ancora traccia.
Infatti, il TAR, pronunciandosi su due distinti ricorsi degli Ambiti Ottimali 2 e 3, ha invalidato questa determinazione, confermando la titolarità dei soggetti gestori d'Ambito alla realizzazione delle opere ricadenti nei propri limiti territoriali di riferimento.
Le recenti dichiarazioni del Governo in ordine all'impossibilità di far fronte agli impegni della Legge rendono ancor più evidente il danno provocato dalla mancanza di tempestività della Regione.
Ora, ferma restando la volontà di non disperdere l'opportunità rappresentata dalla Legge-Obiettivo, si pone l'esigenza di dar luogo in ogni caso, nel rispetto dei contenuti delle sentenze del TAR, alla realizzazione degli interventi.
Una possibile soluzione potrebbe essere rappresentata dalla definizione di una modalità coordinata per la realizzazione delle opere, che coinvolga la partecipazione degli ATO e della stessa Regione, per:
- concordare le opere a farsi, in termini di priorità e tipologia;
- distinguere la titolarità della realizzazione e gestione, facendo carico ai rispettivi soggetti degli oneri finanziari derivanti;
- istituire una struttura permanente per il coordinamento dell'attuazione.
L'Accordo di Programma Quadro "Risorse Idriche"
La strategia regionale per il settore del ciclo integrato delle acque trova nell'Accordo di Programma Quadro attuativo dell'Intesa Istituzionale di Programma un decisivo strumento di supporto. L'obiettivo di accelerare l'attuazione della l. 36/94 attraverso un processo ordinato e controllabile, finalizzato al raggiungimento degli standard di servizio previsti dalla normativa europea, deve essere infatti perseguito anche programmando il complesso delle risorse pubbliche disponibili all'interno di un quadro di riferimento unitario, che consenta di ricondurre le esigenze di razionalizzazione e riordino dei sistemi di gestione della risorsa idrica entro un contesto generale di efficienza economica e di sostenibilità ambientale. L'Accordo di Programma Quadro, che definisce piani pluriennali di investimento alla cui copertura si provvede mediante il ricorso ad una pluralità di fonti finanziarie, pubbliche e private, è stato, nella sua prima fase di attuazione prevalentemente dedicato al perseguimento degli standard ambientali definiti dal decreto legislativo 152/99, che prevedono:
- l'adeguamento delle strutture depurative esistenti;
- gli allacciamenti fognari a depuratori esistenti;
- la realizzazione di nuovi depuratori a servizio di fognature esistenti;
- la realizzazione di nuove fognature a completamento di reti di servizio con più di 15.000 abitanti equivalenti;
- iniziative ed opere concernenti infrastrutture del comparto acquedottistico, che diano luogo a risultati di elevata significatività in materia di risparmio idrico e di riduzione delle perdite di rete.
In conseguenza della stipula dell'Accordo, intervenuta nel dicembre del 2003, sono stati individuati 293 interventi; di questi, per 247 si registra l'avvenuta aggiudicazione, mentre per 32 si è pervenuti al completamento dei lavori.
In conclusione
In Campania, nonostante i cospicui investimenti pubblici nel settore, siamo ancora lontani da una effettiva industrializzazione del servizio. Per due Ambiti Territoriali (Napoli - Caserta e Calore Irpino) su quattro le procedure di affidamento, come previste dalla normativa, non sono state ancora avviate, con grave pregiudizio per la stessa acquisizione di ulteriori risorse pubbliche destinabili alla spesa in conto capitale. Il decreto legislativo 152/06, che attua la legge-delega in materia ambientale, ribadisce, ed anzi rafforza, i vincoli temporali di aggiudicazione del servizio, dichiarando decaduti al 31 dicembre 2006 gli affidamenti effettuati in deroga alle normative di riferimento. E, se è vero che i trasferimenti dei Fondi Comunitari saranno in gran parte legati alla materiale implementazione dei processi di industrializzazione del servizio, non vorremmo trovarci nella doppia, infelice condizione, della riproposizione di gestioni frammentate e inefficienti, nemmeno in grado di attivare le poche risorse pubbliche disponibili. In questo senso, appare urgente che Confindustria, in sede di concertazione, ponga la questione in termini perentori. L'istanza degli operatori economici è quella di aprire al libero mercato e alla concorrenza, senza i quali sarà difficile conseguire risultati apprezzabili in termini di qualità del servizio. L'istanza della struttura associativa degli industriali, che assume l'onere di rappresentanza degli interessi di una componente non secondaria del corpo sociale, è quella di una maggiore trasparenza: perché è indispensabile conoscere, per il settore idrico come per altri decisivi comparti dei servizi, il rapporto tra trasferimenti pubblici e risultati della gestione, nel nome del perseguimento di quegli obiettivi minimi di servizio che vengono richiamati all'art. 117 della Costituzione, e che, per il momento, in Campania come altrove, non abbiamo ancora sentito enunciare. Appare paradossale che laddove le gestioni vengono attribuite attraverso procedure di pubblica evidenza, nel rispetto delle regole di mercato, esistano maggiori possibilità di controllo e verifica della qualità del servizio da parte dei cittadini/utenti di quelle che, invece, sussistono in condizioni di assoluto predominio del pubblico e del municipalistico. Questa è una tematica da approfondire. Per fatti di democrazia, appunto.
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