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POLITICA DI BILANCIO
RIFORMA DEL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA


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POLITICA DI BILANCIO
RIFORMA DEL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA
I cambiamenti apportati con la relazione Ecofin tendono a migliorare la governance

Sàntolo Cannavale
Esperto di mercati finanziari
s.cannavale@virgilio.it

Il Trattato che ha istituito la Comunità europea contiene disposizioni per la sorveglianza e il coordinamento delle politiche di bilancio degli Stati membri dell'Unione Europea. Seguendo queste, gli Stati membri evitano di incorrere nella "procedura per disavanzi eccessivi" (PDE), strumento specificamente adottato per prevenire e correggere gli squilibri dei conti pubblici. Risale al 1997 il "patto di stabilità e di crescita" (PSC) che ha stabilito al riguardo regole dettagliate. La BCE, nel Bollettino di agosto 2005, ha rilevato che dal 1999 nei paesi dell'area dell'euro i conti pubblici hanno mostrato andamenti piuttosto eterogenei, a differenza di quanto registrato nella prima metà degli anni '90 durante i quali furono compiuti apprezzabili miglioramenti nel risanamento dei conti medesimi per soddisfare i criteri di convergenza per l'adozione dell'euro. Secondo la BCE, se da un lato i disavanzi annuali di bilancio non si sono riportati sui livelli elevati dei primi anni '90, nella maggior parte dei paesi dell'area dell'euro il risanamento delle finanze pubbliche ha segnato una battuta d'arresto, o talvolta un'inversione di tendenza.
Inizialmente, tale evoluzione è stata mascherata da un contesto economico relativamente favorevole ma, con il rallentamento congiunturale iniziato nel 2001, i saldi di bilancio hanno mostrato un rapido peggioramento e diversi paesi membri hanno registrato, o rischiano di farlo, disavanzi eccessivi. L'Italia è tra questi e il nostro Governo, su esplicite pressioni delle autorità di Bruxelles, è impegnato ad attuare interventi consistenti di natura finanziaria per comprimere il deficit di bilancio che viaggia verso il 5% del PIL, ben oltre il limite del 3%.
La crescente riluttanza a rispettare regole e procedure stabilite a livello europeo ha eroso la fiducia nel quadro di riferimento per le politiche di bilancio dell'Unione Europea. Dopo un intenso dibattito, il Consiglio dei Ministri Finanziari (Ecofin) il 20 marzo 2005 ha adottato una relazione per migliorare l'attuazione del "patto di stabilità e crescita", contenente proposte di riforma poi approvate dal Consiglio europeo. I cambiamenti apportati con la relazione Ecofin tendono in particolare a rafforzare il meccanismo preventivo, migliorare l'applicazione di quello correttivo e la "governance". Nell'ambito del meccanismo preventivo, gli Stati membri presentano programmi di stabilità o convergenza, nei quali espongono i programmi di finanza pubblica di medio periodo, con obiettivo di saldo di bilancio "prossimo al pareggio o in avanzo". Gli obiettivi di medio termine (OMT) saranno differenziati per paese e potranno discostarsi da una posizione di bilancio prossima al pareggio o in avanzo sulla base del rapporto debito/PIL corrente e della crescita potenziale. Nell'ottobre 2002 ai paesi dell'area a moneta euro che non si trovavano ancora in tale posizione si richiedeva di migliorare i propri saldi di fondo di almeno lo 0,5% del PIL l'anno. Successivamente, il Consiglio Ecofin ha precisato che tale miglioramento va misurato in termini di variazioni del saldo di bilancio corretto per gli effetti del ciclo economico, mentre le misure "una tantum" considerate singolarmente nel merito e caso per caso.
La forte crescita dei prezzi di petrolio e materie prime, l'invadenza commerciale dei paesi emergenti, il disagio dell’economia americana - che aumenta i tassi di interesse per attirare capitali dall’estero e frenare l’indebitamento interno - influenzeranno i conti pubblici delle economie dei paesi europei e rappresenteranno un banco di prova per la valutazione dei "deficit" che si determineranno.
Gli OMT dovranno perseguire tre finalità: mantenere un margine di sicurezza rispetto al valore del 3% fissato per il rapporto disavanzo pubblico/PIL, assicurare rapidi progressi verso il raggiungimento di finanze pubbliche sostenibili e consentire uno spazio per manovre di bilancio, in particolare per rispondere alle esigenze di investimenti pubblici. La Commissione europea fornirà "indicazioni di natura politica" per incoraggiare i paesi ad aderire al proprio percorso di aggiustamento in caso di disallineamento rispetto all'obiettivo prefissato. L'attuazione di importanti riforme strutturali giustificherà lo scostamento temporaneo da questo. Saranno considerate soltanto quelle riforme che possono contenere i costi nel lungo termine, o aumentare la crescita potenziale. Particolare attenzione sarà posta su riforme volte a introdurre sistemi pensionistici a più pilastri di cui uno obbligatorio a capitalizzazione. Il Comitato di politica economica dell'Unione Europea prevede a tal proposito che entro il 2050 gli oneri connessi all'invecchiamento demografico per l'intera area dell'euro potrebbero aumentare di circa il 5% del PIL, con punte prossime o superiori al 10% in alcuni paesi.
In Italia da oltre un anno le parti sociali e il Governo discutono sugli aggiustamenti utili all'introduzione dei fondi pensione di natura privatistica: destinazione Trattamento di Fine Rapporto, compensazione finanziaria per le aziende, società autorizzate a gestire il risparmio previdenziale, trattamento fiscale delle somme accantonate. Se il disavanzo pubblico annuale di un paese supera il 3%, oppure se il rapporto tra debito complessivo e PIL eccede il 60% e non si riduce in misura sufficiente e a un ritmo adeguato al valore di riferimento, viene attivata una procedura di disavanzo eccessivo, con una sequenza di passaggi che inducono lo Stato membro ad attuare azioni correttive.
Nella nuova versione del "PSC" viene definita "grave recessione" la situazione in cui si ha o una crescita annua negativa del PIL reale o un calo cumulato del prodotto durante un periodo prolungato di crescita molto bassa del PIL reale rispetto a quello potenziale.
Per i paesi che presentano un rapporto debito/PIL superiore al valore di riferimento del 60%, il Consiglio Ecofin formulerà raccomandazioni sulla dinamica del debito nei suoi pareri sui programmi di stabilità e convergenza. L'Italia, con il suo debito pubblico pari al 106% del PIL, è costantemente sotto osservazione. Gli Stati membri, la Commissione europea, il Consiglio dei Ministri Finanziari hanno assunto specifiche responsabilità in merito all'attuazione del "PSC". Nell'ambito della risoluzione del Consiglio europeo, agli Stati membri compete la conduzione delle politiche di bilancio, ma con l'impegno a proseguirle in linea con gli obiettivi del "patto" e le raccomandazioni dell'Ecofin. La Commissione ha il diritto esclusivo di iniziativa nel raccomandare interventi al Consiglio Ecofin e si impegna a esercitarlo in modo da agevolare il funzionamento rigoroso, tempestivo ed efficace del "patto". Per migliorare la "governance" è prevista una più serrata cooperazione fra gli Stati membri, la Commissione e il Consiglio Ecofin. Vengono suggerite l'elaborazione di regole di bilancio a livello nazionale, la continuità negli obiettivi di finanza pubblica al subentrare di un nuovo governo e il maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali. Le regole e i vincoli alle politiche di bilancio tendono a frenare la propensione dei governi a spendere più di quanto sia possibile, facendo gravare l'onere sulle generazioni future.
Secondo la BCE questo atteggiamento può generare disavanzi che progressivamente ingrossano il debito nazionale, gettando ombre sulle prospettive economiche.
Alti livelli del disavanzo annuale e del debito complessivo danno luogo a tassi di interesse a lungo termine più elevati e investimenti privati più modesti a causa della competizione per l'assorbimento del risparmio privato: gli investitori sono attratti da titoli obbligazionari che assicurano interessi più remunerativi.
Disavanzi elevati possono anche generare pressioni inflazionistiche tali da indurre l'autorità monetaria a mantenere i tassi di interesse a breve termine su livelli superiori a quelli altrimenti necessari. Significativi, a tal proposito, diventano anche gli interventi del Fondo Monetario Internazionale e le valutazioni delle società di "rating". L'adozione dell'euro quale valuta comune ha eliminato il rischio di cambio e i connessi costi aggiuntivi, allentando la disciplina normalmente esercitata dai mercati finanziari sulla condotta dei governi in materia di conti pubblici.
Di conseguenza, nell'Unione europea monetaria maggiori oneri finanziari in disavanzo in un paese hanno effetti più cospicui sugli altri partecipanti, rendendo le politiche di bilancio di ciascuno una questione di interesse comune.
Da qui deriva l'importanza delle regole stabilite nell’ambito dell’Unione Europea, pur rispettando la sovranità nazionale in materia di politica di bilancio.