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Accertamento del
pubblico ufficiale
Ispezione del lavoro e diritto di accesso agli atti ispettivi
Il contraente generale: figura di appaltatore “globale”
Appalti pubblici: progetto originario e variazioni
Settore immobiliare:
chi tutela l’impresa?
Risolto il contrasto sul danno da dequalificazione professionale?
Luigi D'ANGIOLELLA
Linfa nuova in un momento di crisi finanziaria dello Stato
L’esperienza internazionale insegna che le funzioni di controllo della P.A., se non adeguate, vanno esternalizzate
Le grandi novità introdotte dal nuovo Codice degli Appalti hanno impegnato lo spazio di questa rubrica negli ultimi due numeri. Concludiamo questa rassegna, decisamente veloce, con un'altra importante figura di cui s'impone una breve analisi, quella del cosiddetto “contraente generale”.
Il “contraente generale” (artt. 176 e ss. del T.U. Appalti D.Lgs. 163/06) è l'appaltatore globale, assimilabile alla figura più nota sul piano europeo del general contractor, di cui in Italia abbiamo avuto prova solo per la costruzione della Linea Ferroviaria Veloce (T.A.V.). Ed infatti, il sistema era sfavorevole all'impiego dell'affidamento a contraente generale: la Legge 109/94 (Legge Merloni) non aveva previsto questa tipologia di appalto; successivamente, l'art. 231 del D.P.R. 554/99, ha espressamente abrogato l'articolo 4 del decreto 406/91(con cui si recepì la direttiva 89/440/CEE), eliminando definitivamente la figura dell'appalto di "fare eseguire" dal nostro ordinamento. La mancata utilizzazione di questa tipologia contrattuale derivava dall'impostazione della prima versione della Legge Merloni che, approvata in un contesto storico segnato dalle note vicende di "Tangentopoli", immaginava uno schema procedurale che vedeva ben separati i tre momenti della programmazione, della progettazione e della realizzazione dell'opera: il primo di competenza dell'amministrazione, il secondo del progettista, il terzo dell'impresa di costruzioni. Solo in pochi casi (e comunque dopo la legge 216/95, la cosiddetta “Merloni-bis”) si ammetteva che vi potessero essere "commistioni" di ruoli: in tal senso era (ed è tuttora) previsto l'appalto-integrato in cui l'impresa, a determinate condizioni, può produrre anche il progetto esecutivo, oltre a realizzare l'intervento. Oltre, la legge quadro sui lavori pubblici non era andata.
Nel più recente e mutato quadro complessivo, il riferimento ad un unico soggetto, per i casi individuati dalla normativa in esame, è apparsa la soluzione migliore per affrontare il problema di dare nuovo impulso agli interventi di infrastrutturazione. Anzi, rispetto al general contractor, la figura di appaltatore che viene fuori dalla lettura del Testo Unico è addirittura più complessa, che parte dalla fattibilità del progetto sotto il profilo tecnico e finanziario, studiando strategie e mercato, progettazione, esecuzione e gestione, mettendo, dunque, in campo tutto ciò che è necessario, “dalla a alla z” per raggiungere l'obiettivo programmato.
L'eccezionalità dello strumento consente di affidare al contraente generale funzioni tipiche della Pubblica Amministrazione, quali le espropriazioni e la direzione lavori, e ciò per la speciale deroga (rispetto ai sistemi tradizionali) all'art. 19 del Nuovo Testo Unico, che vieta di affidare a terzi quelle che sono le attività tradizionalmente proprie della stazione appaltante.
In quest'ottica appare, dunque, coerente con il sistema delineato, un'ulteriore caratteristica che viene in rilievo dell'istituto in commento, e cioè che il prezzo della complessa attività possa essere pagato a "consuntivo" e cioè erogato anche alla fine dei lavori. Tocca, dunque, al contraente generale il prefinanziamento dell'opera, che poi è una parte importante del contratto, anche se del tutto sconosciuta negli appalti di lavori pubblici tradizionali, non solo in Italia ma anche in Europa (Germania esclusa). Da questo punto di vista il contraente generale è coinvolto in un rischio di natura finanziaria, anche se va considerato che si tratta di un rischio ben diverso da quello presente nelle opere da realizzare in project financing, ove il finanziamento di parte del costo dell'intervento trova la sua copertura nella cosiddetta "bancabilità del progetto", ossia nella sua propensione, attraverso la fase di gestione, a generare un reddito che rappresenta la garanzia del rientro del capitale investito. In altre parole, al general contractor è richiesto, più che di finanziare il progetto, di anticipare al committente tutto o parte del costo dell'intervento.
Come funzionerà da noi tale figura di appaltatore?
Credo molto bene, e paradossalmente proprio perché l'Italia vive una fase di stagnazione economica soprattutto per ciò che riguarda le Casse dello Stato. Ed infatti, in un momento in cui sono venute meno le risorse pubbliche per avviare ed addirittura per completare il programma delle grandi opere avviate dallo scorso Governo, sono ben accetti strumenti per attivare ed incentivare risorse private nel settore pubblico.
Individuare una grande organizzazione privata che finanzia, progetta e costruisce un'opera di interesse per la collettività è, dunque, prioritario.
Project financing, concessioni ed ora contratto generale sono, a mio avviso, l'uovo di Colombo per le Amministrazioni pubbliche più avvertite, per attivare grandi programmi d'intervento e far sì che questo nostro Paese possa trovare lo slancio perduto. L'unico rischio è che l'affidamento ad un unico soggetto di tanti e rilevanti compiti possa finire per porre l'Amministrazione committente in un ruolo di soggetto comprimario e di secondo piano, quindi potenzialmente debole rispetto ad un contraente generale forte. Risulterà allora inevitabile potenziare garanzie e controllo a tutela dell'interesse pubblico. L'esperienza internazionale insegna che le funzioni di controllo della Pubblica Amministrazione, se non sono adeguate, vengono esternalizzate: si è imposta la figura del project management consulting, braccio operativo dell'ente appaltante, che diviene la controparte competente che si contrappone per conto del committente al general contractor. In ogni caso, sarà interessante seguire gli sviluppi di questa nuova figura di appaltatore per valutarne l'impatto dal punto di vista dei risultati. Come spesso accade, infatti, è nel passaggio dalle norme alla realtà pratica che si misura l'efficienza di un sistema amministrativo.
Avvocato - studiodangiolella@tin.it |
