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A cura dell'Associazione Studi e Ricerche per il Mezzogiorno - Area Comunicazione

I SERVIZI PUBBLICI LOCALI NEL MEZZOGIORNO
SCENARI, RIFORMA E PROSPETTIVE
Concorrenza bloccata nel settore della distribuzione idrica

Francesco Saverio Coppola
Direttore dell'Associazione Studi e Ricerche per il Mezzogiorno
segreteria@srmezzogiorno.it

L' Associazione Studi e Ricerche per il Mezzogiorno (Soci Fondatori: Banca Opi, Compagnia di San Paolo, Istituto Banco di Napoli Fondazione, Sanpaolo, Sanpaolo Banco di Napoli, Sanpaolo Imi Investimenti per lo Sviluppo) sta ultimando la ricerca sulle Public Utilities il cui obiettivo prioritario è offrire un quadro chiaro e dettagliato dell'attuale situazione del settore e analizzare l'impatto della riforma sui singoli comparti coinvolti, nonché quello di esaminare - in un focus dedicato - le aziende che operano nel settore dei servizi idrici nel comparto della distribuzione acquedottistica, dando in tal modo continuità alla ricerca svolta dall'Associazione SRM sul sistema idrico meridionale (cfr. "Il sistema idrico dell'Italia meridionale: regioni a confronto", Rassegna Economica 2004), nella quale si è analizzato lo scenario infrastrutturale, le politiche di sviluppo e la finanza del settore.
Una prima parte, dedicata ai Servizi Pubblici Locali, partendo dalla distinzione che viene fatta nell'ambito del nuovo quadro normativo tra servizi pubblici locali di rilevanza economica e servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, esamina la struttura dei comparti energia, gas, acqua, rifiuti e trasporti pubblici. Si è definito uno scenario del settore iniziando dall'immagine complessiva della situazione dei servizi pubblici locali, dal punto di vista delle dimensioni istituzionali e organizzative, occupazionali ed economiche. Si è approfondito il quadro normativo di riferimento, al fine di razionalizzare tutti gli aspetti principali previsti dalla riforma e individuare quali sono e saranno gli effetti sui singoli settori coinvolti. Nell'ambito dei diversi modelli di gestione delineati dalla riforma, nella ricerca si è verificato, attraverso l'analisi delle forme societarie delle aziende di pubblico servizio, se e in che modo gli enti locali e le stesse utilities hanno recepito le novità legislative. Si sta conducendo, inoltre, un monitoraggio delle public utilities nella realtà del Mezzogiorno, per poi analizzarle in base alla distribuzione settoriale e geografica, nonché alla struttura imprenditoriale e finanziaria.
Una seconda parte della ricerca è costituita dal focus sul settore idrico con particolare attenzione alle aziende di distribuzione acquedottistica. In considerazione del particolare momento che sta attraversando il settore idrico del nostro Paese e in particolare del Mezzogiorno, si è deciso di approfondirne gli scenari competitivi, le strategie e i modelli di business dei principali operatori. Il settore idrico italiano, dopo decenni di staticità, sta attraversando una fase di profonda e rapida trasformazione. Dall'analisi condotta sta emergendo che la struttura dell'intera filiera, dalla captazione all'adduzione, dalla distribuzione alla fognatura e depurazione, storicamente molto frammentata, si va sempre più consolidando, e il contesto competitivo vede l'affermarsi di nuove strategie di sviluppo dei principali operatori del settore. Com'è noto il riordino dei servizi idrici è stato avviato con la Legge 5 gennaio 1994, n. 36, (cosiddetta "Legge Galli"), in base alla quale si è stabilita una netta separazione di ruoli tra l'attività di indirizzo e controllo e quella più propriamente gestionale. Il passaggio fondamentale consiste nella riorganizzazione dei servizi idrici mediante la costituzione di Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) mirati al superamento della frammentazione gestionale esistente, con l'obiettivo di ridurre gli elevati livelli di inefficienza degli attuali assetti produttivi e infrastrutturali. La riforma riguarda anche l'ambito verticale della gestione unificata con l'istituzione del Servizio Idrico Integrato (SII), inteso come l'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione d'acqua a usi civili, di fognature e depurazione delle acque reflue.
Dopo oltre dieci anni dalla Legge Galli, il processo di cambiamento e di concentrazione dei servizi idrici ha avuto, dopo una forte accelerazione in seguito soprattutto alla più generale metamorfosi che ha investito il settore delle Public Utilities italiane, un nuovo rallentamento.
Per meglio inquadrare questo processo di razionalizzazione del settore, la ricerca ha inteso fornire dapprima uno scenario generale della struttura del mercato idrico italiano, attraverso l'analisi del contesto fisico e della dimensione economica. L'analisi della struttura settoriale è stata condotta con un buon livello di dettaglio, confrontando i dati disponibili su base regionale e provinciale.
Sono stati analizzati i principali aspetti normativi che impattano sui modelli strategici e gestionali degli operatori idrici, per poi valutare lo stato di attuazione del processo di riordino avviato dalla Legge Galli. Dalla disamina delle leggi regionali che recepiscono la Galli sono emerse scelte e indicazioni applicative in parte omogenee e in parte diverse. Tra di esse si è scelto di focalizzare l'attenzione sulla disciplina approvata dalla Regione Lombardia che sovverte alcuni dei principi cardine della Legge Galli, a cominciare dalla regola del gestore unico dei servizi idrici, stabilendo l'affidamento del servizio idrico integrato a una pluralità di soggetti.
Si stanno, inoltre, esaminando le caratteristiche gestionali e organizzative degli operatori del servizio di distribuzione idrica presenti sull'intero territorio nazionale. Se ne sta osservando la struttura territoriale, societaria e finanziaria. Si procede in questo modo con lo scopo di individuare uno per uno i protagonisti del nostro sistema idrico, cercando anche di identificare quali società straniere hanno scelto di operare in Italia. A tale proposito, nella ricerca si sta approfondendo il ruolo che i gestori esteri ricoprono nel panorama idrico italiano, per comprendere da un lato le opportunità che li spingono a investire nel nostro Paese e dall'altro le difficoltà che essi incontrano. L'esame della struttura finanziaria lo si sta conducendo mediante un'analisi di bilancio su un campione di imprese del settore, nonché attraverso un esame più dettagliato dei bilanci di alcune società scelte tra i gestori operanti al Sud.
Una parte della ricerca è stata dedicata ad approfondire gli aspetti relativi alla finanza per gli investimenti. L'analisi della banca dati Conti Pubblici Territoriali ha consentito di osservare come sia strutturata la spesa pubblica in conto capitale per singola regione, mostrando a quale livello (centrale o periferico) si colloca il "governo dell'acqua". É stato, inoltre, riportato lo stato di attuazione di quegli strumenti finanziari (Legge Obiettivo, POR, Mutui, Project Financing) che incidono sull'andamento del settore.
Per concludere, il lavoro svolto finora ha permesso di giungere ad alcune considerazioni. Per quanto concerne la liberalizzazione dei servizi pubblici locali, la strada appare attualmente in salita. Il processo delle aggregazioni ha avuto nel corso del 2005 un brusco rallentamento, con la sola eccezione delle intese tra Amga Genova e Aem Torino, e tra Hera Bologna e Meta Modena. I processi di integrazione e di crescita non vengono stimolati, la concorrenza viene frenata, tutto a scapito della formazione di una vera e propria industria dei servizi. Più che in altri settori è proprio nel comparto idrico che si avverte la situazione di stallo: le gare per l'individuazione del gestore unico sono molto spesso deserte, e le motivazioni sono di diversa natura. Da un lato le tariffe fissate dal Cipe, datate 2002, sono basse e dunque scoraggianti per un qualsiasi investitore privato, dall'altro la crescente politica ostruzionistica alla privatizzazione dell'acqua ha consolidato rigide prese di posizione che, stravolgendo il senso della normativa nazionale, ostacolano il meccanismo della gara a favore dell'affidamento "in house".