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MA ALLORA SERVE VINCERE AL T.A.R.?
UN PICCOLO AIUTO ALLE IMPRESE

MA ALLORA SERVE VINCERE AL T.A.R.?
UN PICCOLO AIUTO ALLE IMPRESE
Il Consiglio di Stato agevola l’azione per danni

Luigi D’Angiolella
Avvocato Amministrativista
studiodangiolella@tin.it


Quante volte, anche in questa rubrica, si è segnalato come il sistema giudiziario italiano, spesso sulla base di bizantinismi, rallenta i processi economici e premia chi vuole perdere tempo? Ogni impresa sa che, se ha un credito, avrà problemi a vederlo soddisfatto presto, mentre se deve pagare… tempo ne troverà. Se questo è vero per le vertenze innanzi ai Tribunali ordinari, lo è ancora di più per le cause amministrative, ove c'è una tendenza a salvaguardare le ragioni dell'Ammini-strazione pubblica, spesso debitrice nei confronti dei privati. Si arriva, talvolta, al paradosso che v'è difficoltà a conferire il giusto valore alle sentenze dei T.A.R., specie quando esse arrivano a "cose fatte". Quante volte, nell'ambito degli appalti pubblici, si vince il ricorso quando la gara è già stata affidata e i lavori conclusi. Con un bel "marameo" che viene rivolto all'impresa ricorrente e vittoriosa! In questo caso ottenere il sacrosanto diritto al risarcimento dei danni è arduo, perché bisogna, normalmente, iniziare tutto daccapo, avviando un autonomo giudizio. Questa volta, però, diamo conto di un segnale di inversione di tendenza. L'importante precedente giurisprudenziale che questo mese va segnalato ai lettori proviene dal Consiglio di Stato. I Giudici di Palazzo Spada, con la sentenza della V sezione, 7 aprile 2004 n. 1980, hanno affermato il principio - nient'affatto pacifico in precedenza - che nel caso di sentenza passata in giudicato che dichiara illegittima una procedura di gara, da cui discende o la rinnovazione della procedura oppure il risarcimento del danno, il ricorrente non deve avviare un nuovo autonomo giudizio, potendo avanzare la domanda per danni direttamente in sede di ottemperanza. Accade, cioè, che l'azione per danni conseguente a una procedura di gara annullata dal T.A.R. su ricorso di un'impresa (per esempio, esclusa o pretermessa illegittimamente) può attivarsi innanzi allo stesso Giudice Amministrativo in sede di esecuzione della sentenza, che in tempi brevi può anche disporre la nomina di un Commissario ad acta. La pronuncia ha avuto una certa risonanza perché, almeno a una prima lettura, essa sembra porsi in contrasto rispetto all'indirizzo giurisprudenziale, sinora prevalente, volto a precludere al giudice dell'ottemperanza la cognizione della domanda risarcitoria. E infatti, essa, nel ritenere ammissibile la domanda risarcitoria proposta per la prima volta nel giudizio di ottemperanza, sembra mettere in discussione l'indirizzo interpretativo (Cons. St., IV, 1.2.2001, n. 396), sinora prevalente sia in dottrina che in giurisprudenza, secondo cui il risarcimento del danno non può essere chiesto direttamente in sede di esecuzione al giudicato di annullamento, soprattutto laddove il giudizio di ottemperanza sia destinato a svolgersi davanti al Consiglio di Stato, atteso che in questo caso la domanda risarcitoria verrebbe sottratta alla regola del doppio grado di giudizio. Questa tradizionale tesi, che nega il risarcimento del danno in sede di esecuzione, afferma che il giudizio di ottemperanza non è in grado di accogliere pretese risarcitorie perché si tratta essenzialmente di un giudizio a basso contenuto cognitivo, consistente, cioè, nell'interpretazione dello iussum contenuto nella pronuncia da eseguire e nella verifica della sussistenza dell'inadempimento dell'amministrazione. Al contrario, ove si ammettesse che il giudice dell'ottemperanza possa decidere sia dell'an che del quantum della pretesa risarcitoria, si andrebbe a «stravolgere immotivatamente il ruolo del giudizio esecutivo rispetto a quello cognitivo». Sorvolando su pedanti tecnicismi, e per essere chiari, se prima era prevalente l'idea che dopo la causa al Tribunale Amministrativo l'impresa vittoriosa dovesse avviare un'altra causa e dimostrare il danno subito con nuovo giudizio di cognizione e nuova istruttoria, l'indirizzo in esame accelera le fasi per vedere risolta la questione. In verità, un primo accenno della tesi proposta oggi dal Consiglio di Stato era venuto già dai Giudici del Tribunale Amministrativo Regionale di Napoli, che ancora una volta hanno visto lontano, dimostrando di essere una punta avanzata del sistema. Ci si riferisce alla sentenza del T.A.R. Campania-Napoli, 4 agosto 2001, n. 4485, che ricollega la soluzione da dare alla questione processuale in esame al più ampio tema riguardante i rapporti tra tutela risarcitoria ed effetto conformativo del giudicato di annullamento. In questa pronuncia il Tribunale campano ha giudicato la domanda di risarcimento, proposta con il giudizio di ottemperanza cumulativamente a quella di esecuzione del giudicato di annullamento, ammissibile in rito e l'ha accolta nel merito, prendendo espressamente le distanze dall'orientamento recepito dal Consiglio di Stato con la sopra menzionata sentenza n. 396 del 2001. Secondo il T.A.R. di Napoli, il giudizio amministrativo ha una sua originalità perché, a differenza di ciò che accade nel rito processuale civile, dove il giudizio di esecuzione, salvi gli incidenti di cognizione, effettivamente presenta una natura oggettivamente diversa e incompatibile rispetto a quello di cognizione, nel giudizio amministrativo l'ottemperanza contiene sempre una fase di cognizione, che «è destinata sicuramente ad ampliarsi dopo l'attribuzione in via generale al giudice amministrativo, sia in sede di giurisdizione esclusiva che di giurisdizione generale di legittimità, della cognizione di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali». Le tesi propugnate dal T.A.R. Campania ora, quindi, trovano un'importante conferma e si muovono sulla scia di una maggiore efficienza del sistema giudiziario. Ora, l'effetto pratico di tale decisione è evidente. Secondo la posizione tradizionale, le imprese (poche, in verità), che ottengono ragione dal T.A.R., sono costrette ad un'ulteriore causa per ottenere il ristoro dei danni subiti, spesso innanzi a diversi Giudici, che non di rado hanno rimesso in discussione quello che sembrava certo. In forza dei principi richiamati e dei precedenti appena commentati, ora è possibile tentare di abbreviare ed andare davanti allo stesso Giudice in sede d'ottemperanza, con un duplice vantaggio. Il primo sono i tempi, visto che il giudizio d'esecuzione innanzi al Giudice Amministrativo è generalmente breve, e, comunque, molto più breve rispetto al giudizio di cognizione normale, e questo è ovviamente decisivo. Il secondo, indubitabile, vantaggio, sta nella circostanza che la vicenda nasce e muore con lo stesso Giudice, che certo sarà spinto a concretizzare, in fondo, il "suo" decisum. Ogni tanto, i Giudici Amministrativi riscoprono l'altissimo valore, anche sociale, di dare effettività e veloce attuazione alla sentenza e, in fondo, si rendono conto di quanto conti, nel mondo moderno, velocizzare i processi. Un segnale, dunque, molto positivo, che dev'essere accolto con soddisfazione dalle imprese, abituate, purtroppo, a vittorie senza bottino o, peggio ancora, a vittorie annunciate e spesso eluse. C'è da augurarsi, però, che il precedente richiamato non sia un'eccezione e che esso trovi conferma in prosieguo. Le spinte conservatrici dei Giudici Amministrativi sono, infatti, assai pericolose e tenteranno, come è triste tradizione italiana, di salvaguardare l'Amministrazione anche a costo di riaffermare tesi obsolete e fuori dalle dinamiche moderne.