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LA DISCIPLINA DELLE ISPEZIONI DEL LAVORO
I PRINCIPALI NODI DELLA RIFORMA

DENUNCE E DIFFIDE IN EDILIZIA
QUANDO IL TERZO INTERVIENE

LA DISCIPLINA DELLE ISPEZIONI DEL LAVORO
I PRINCIPALI NODI DELLA RIFORMA
Alcune decisioni del legislatore destano forti perplessità

di Lorenzo Ioele
Docente Diritto Sicurezza Sociale - Università degli Studi di Salerno
avvocato.ioelelorenzo@tin.it

Una prima lettura del d.l.vo n.124/2004 ad oggetto la «razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e del lavoro» desta - devo dirlo subito - notevoli perplessità. Prima di esprimerle, però, è bene procedere con ordine fornendo un quadro generale dei contenuti del provvedimento. Sotto il profilo della attività di vigilanza in senso stretto (vedi artt.6 - 7 del d.l.vo cit. in tema di personale ispettivo e vigilanza) e dei poteri degli ispettori ad oggetto la possibilità di adottare diffide (art.13), impartire disposizioni (art.14) e prescrizioni (art.15), non sembra che vi siano novità rilevanti in quanto il legislatore delegato si è mosso nel rispetto della tradizione, pur se i cennati atti sono finalmente definiti e distinti in un unico provvedimento legi- slativo. I profili di reale novità mi sembrano tre. Il primo concerne la organizzazione e razionalizzazione delle attività ispettive (vedi artt. 2, 3, 4, 5, 10) nell'intento di favorire il ripristino delle condizioni di legalità stimolando una più diffusa azione di vigilanza e una crescita dei livelli delle verifiche come effetto della semplificazione (che potrebbe, però, rivelarsi solo formale) dei procedimenti sanzionatori e delle relative impugnative (vedi artt.16 e 17); il secondo assolve alla finalità di valorizzare la funzione di prevenzione e promozione della corretta applicazione della normativa di tutela del lavoro e previdenziale. Questo secondo profilo introduce elementi di novità effettivi per la specifica materia con la previsione del diritto di interpello da parte di associazioni di categoria e ordini professionali su questioni di ordine generale relative alle materie di competenza del Ministero (vedi art.9) e con la regolamentazione dell'attività delle Direzioni regionali e provinciali del lavoro a oggetto la prevenzione, promozione, informazione e aggiornamento per la corretta applicazione della normativa lavoristica e previdenziale, anche attraverso la stipula di apposite convenzioni (vedi art.8). Molto significative sono queste disposizioni il cui contenuto - in linea teorica - dovrebbero stimolare una nuova cultura delle ispezioni del lavoro. È innegabile l'esigenza di contemperare la tutela dei valori essenziali del lavoro con le notevoli difficoltà di cui soffrono i datori di lavoro e anche gli ispettori per la crescente complicazione del diritto del lavoro a fronte di una proclamata flessibilità, in conseguenza, tra l'altro, della moltiplicazione delle tipologie di lavoro e della tendenza alla differenziazione delle tutele, sicchè sono difficili sia le scelte operative dell'Azienda che l'azione di accertamento, tanto più quando essa presuppone opzioni ricostruttive di carattere giuridico. In linea teorica, dunque, la opzione collaborativa appare condivisibile, rispetto alla quale, però, sul piano pratico, sono legittimi, e altrettanto condivisibili, i dubbi dell'operatore. Su tali problematiche si innesta quella ulteriore dell'uniformità delle decisioni risolta con l'attribuzione al Comitato regionale per i rapporti di lavoro della competenza sui ricorsi a oggetto la sussistenza e qualificazione dei rapporti di lavoro (vedi art. 17). L'obiettivo è garantire certezza del diritto e della sua applicazione in un contesto normativo tanto articolato e innovato. Anche se devo subito osservare che, ancora una volta, il legislatore non ha tenuto conto dei diritti del datore di lavoro ispezionato nella fase dell'accertamento, e in particolare in quella dell'acquisizione degli elementi di fatto, svolta unilateralmente e senza contraddittorio, il che implica una versione unilaterale e spesso distorta delle questioni, tale da renderle risolubili solo in sede giudiziaria. E arriviamo al terzo profilo di novità, sicuramente rivoluzionario rispetto alla tradizionale impostazione dell'attività di vigilanza. È prevista la possibilità di intervenire sulle controversie individuali di lavoro (vedi artt. 11 sulla conciliazione monocratica e 12 sulla diffida accertativa per crediti patrimoniali). È stabilito, infatti, che «nelle ipotesi di richieste di intervento ispettivo» ovvero «nel corso dell'attività di vigilanza qualora l'ispettore ritenga che ricorrano i presupposti» venga avviato il tentativo di conciliazione sulle questioni segnalate, con la regolamentazione del relativo procedimento (diverso dal tentativo obbligatorio di conciliazione innanzi alle competenti Commissioni) i cui effetti, in caso di accordo, sono parificati alla conciliazione amministrativa, mentre in caso di mancato accordo l'ispezione prosegue. È certamente apprezzabile il tentativo di innestare nel procedimento ispettivo un'occasione di rapporto collaborativo tra organo di vigilanza, presunto trasgressore e lavoratore, finalizzato alla pacifica e rapida riconduzione dell'ipotetico comportamento lesivo nei confini della legalità. Qualche perplessità comincia, però, a sorgere ove si ponga mente agli effetti di tale regolamentazione quando l'interpretazione della normativa da parte degli ispettori non sia corretta ovvero - come accade in genere - quando l'accertamento è svolto unilateralmente sulla base delle sole dichiarazioni del lavoratore senza riscontro obiettivo, per non parlare di comportamenti non rigorosamente ortodossi. Le perplessità aumentano, e diventano vero e proprio sconcerto, quando si legge l'art.12 che regolamenta la diffida per crediti patrimoniali. Salta immediatamente agli occhi il fatto che, in pratica, se non viene raggiunto l'accordo il successivo passaggio è quello previsto dall'appena citato art.12 che attribuisce agli organi della Direzione provinciale del lavoro un potere assimilabile a quello del Giudice, atteso che la diffida ha «efficacia di titolo esecutivo», il che significa che il lavoratore può notificare precetto e pignoramento in base ad essa. Senza pensare alle modalità di gestione e voler essere malevoli ipotizzando comportamenti poco ortodossi con collegamenti a studi professionali, notevoli sono i dubbi di legittimità costituzionale in relazione agli art.24 e 25 della Costituzione. Stante la formulazione della norma, la Direzione provinciale del lavoro assume il potere di emettere un provvedimento, addirittura senza una istanza di parte, che ha la forza della sentenza, anzi maggiore poiché questa è emessa dopo un procedimento giudiziario in cui è garantito il diritto di difesa, mentre in questo caso il datore di lavoro può solo promuovere il tentativo di conciliazione e, poi ricorrere al Comitato regionale laddove persino la provvisoria esecutività del decreto ingiuntivo è rigorosamente disciplinata dalla legge con possibilità di ottenerne la sospensione; inoltre non è regolamentato il procedimento giudiziario da attivare a seguito della decisione definitiva del Comitato regionale e soprattutto la possibilità di chiedere al giudice la sospensione dell'esecuzione e i presupposti di concessione della stessa. Insomma è stato attribuito un potere enorme che menoma pesantemente il diritto di difesa del datore di lavoro e può costringerlo a pagare somme in attesa della definizione del procedimento giurisdizionale. Ritengo che il testo dell'art.12 vada riformato immediatamente sopprimendo la riconosciuta efficacia di titolo esecutivo e - se proprio si intende proseguire sulla strada intrapresa, per certi versi condivisibile - si può sostituire la suddetta formulazione con altra che attribuisca alla diffida il valore di prova scritta per la concessione del decreto ingiuntivo, che poi, anche nella fase di opposizione, sarà regolato dalle specifiche norme del codice di procedura civile.